Правовые акты Центрального банка Российской Федерации



В настоящей статье автор рассматривает место и роль правовых актов Центрального банка Российской Федерации в иерархии правовых актов. Исследуется вопрос о порядке принятия и опубликования правовых актов Центрального банка РФ.

Ключевые слова: нормативно-правовые акты, подзаконные акты, акты ЦБ РФ.

Центральные банки в своей деятельности руководствуются конституцией, федеральным законодательством, подзаконными актами и собственными нормативно-правовыми актами, которые уполномочены издавать в рамках осуществления своей деятельности. Центральный банк Российской Федерации имеет публично-правовой статус, характерной особенностью которого является полномочие на издание обязательных к применению нормативных актов по вопросам, предусмотренным законодательством [6]. Так в соответствии со ст. 7 ФЗ № 86 «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [7] Центральный банк Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции вправе издавать правовые акты в форме указаний, положений и инструкций, обязательных для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Данная норма закрепляет нормотворческую функцию Центрального банка РФ. Как отмечают эксперты, Банк России издает множество нормативных актов с техническими и технологическими нормами, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и выявление необходимых правовых норм [4]. В связи с этим необходимо проанализировать особенности правовых актов Центрального банка РФ и их место в правовой системе Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации обладает высшей юридической силой, прямым действием и поэтому любые нормативно-правовые акты не должны противоречить её. В случае если нормативно-правовой акт противоречит Конституции РФ, то применяется положения последней. В связи с этим очевидным является то, что правовые акты Центрального банка Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ и действующему законодательству. Также немаловажным является положение, что правовые акты обратной силы не имеют, если законом не предусмотрено иное. Это означает, что гарантируется определенная стабильность участникам финансовых правоотношений, выраженная в том, что на правоотношения, возникшие до введения правового акта в действие, правило, введённое нормативным актом, не распространяется независимо от того, прекратились они к этому моменту или нет.

Таким образом, правовыми актами Центрального банка РФ являются:

1. Инструкции, содержанием которых является определение порядка применения положений федеральных законов и иных нормативно-правовых актов по вопросам, отнесенных к компетенции Центрального банка РФ. Причем правовые акты в виде инструкций также могут выпускаться по вопросам применения иных нормативных актов Центрального банка РФ. Инструкции устанавливают совокупность правил, которые регулируют процесс осуществления отдельных видов деятельности в определенной области правоотношений. Например, Инструкция «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций, о единых формах учета и отчетности по валютным операциям, порядке и сроках их представления» [4] или Инструкция «О порядке получения согласия Банка России на приобретение акций (долей) кредитной организации» [8];
2. Положения, содержанием которых является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенных к компетенции Центрального банка РФ. Положения призваны регламентировать права, обязанности, ответственности, а также организацию работы. Ярким пример является положение «О платежной системе Банка России» [9] которые детально регламентирует порядок работы по обеспечению стабильности и развитие национальной платежной системы (предусмотренной ст. 3 ФЗ № 86);
3. Указание, как правовой акт Центрального банка РФ, устанавливает отдельные правила, например, Указание Банка России «Об обязательных резервных требованиях» [10] или его содержанием изменяется или признается утратившим силу нормативный акт Центрального банка РФ, например, Указание Банка России «О признании утратившими силу отдельных нормативных актов Банка России» [11].

Издаваемые акты Центральным банком РФ имеют некоторое сходство с актами издаваемыми органами исполнительной власти Российской Федерации, т. е. субъектами исполнительно-распорядительной деятельности. Так, например, Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения. Указы носят нормативно-правовой характер и издаются в рамках компетенции главы государства, а распоряжения, носят не нормативно-правовой характер и призваны разрешать различные оперативные и текущие вопросы. Министерства и ведомства издают в форме приказов, постановлений, распоряжений, регламентов и т. д. Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, обладают юридической силой и в иерархии нормативно-правовых актов Российской Федерации являются подзаконными актами. Акты Центрального банка РФ[1] и органов исполнительной власти РФ имеют определенное сходство, которое выражается в следующем:

1. Центральный банк РФ, как и органы исполнительной власти РФ в силу закона обладают нормотворческой функцией и вправе в пределах своей компетенции издавать правовые акты;
2. Акты Центрального банка РФ носят императивный характер, они обязательны для исполнения всеми органами государственной власти, физическими и юридическими лицами, т. е. они носят юридически-властный характер;
3. Акты Центрального банка РФ могут быть как нормативного характера, т. е. создавать правила поведения в определенной сфере для неопределенного круга лиц обязательных для исполнения, так и носить индивидуальный характер, т. е. порождать конкретное правоотношение;
4. Среди иерархии нормативно-правовых актов, акты Центрального банка РФ занимают место подзаконных актов и, следовательно, не должны противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству;
5. Правила подготовки правовых актов Центрального банка РФ регламентированы, на них распространяются общие правила, установленные для всех нормативно-правовых актов: они подлежат обязательной регистрации в уполномоченном органе государственной власти и обязательному опубликованию;
6. Акты Центрального банка РФ могут быть обжалованы в установленном порядке в рамках административного судопроизводства;
7. Центральный банк РФ в силу ст. 104 Конституции РФ не являются субъектами законотворческой инициативы, однако, «проекты федеральных законов, а также нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России» [12].

Перечень актов Центрального банка РФ, которые не могут являться правовыми актами, является закрытым. К ним относятся:

1. Официальные разъяснения Банка России;
2. Распорядительные акты Банка России;
3. Методические рекомендации Банка России;
4. Положения о структурных подразделениях;
5. Акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования.

Вышеперечисленные акты по своей сути призваны решать различные оперативные и технические вопросы, поэтому и не являются нормативно-правовыми актами.

Правила подготовки правовых актов Центрального банка РФ детально регламентированы «Положением о правилах подготовки правовых актов Банка России» [13]. Процедуру принятия правового акта Центрального банка РФ можно разделить на три этапа.

1. Подготовка правового акта. На данном этапе структурное подразделение Центрального банка РФ в соответствии с утвержденным годовым планом подготовки правовых актов подготавливает проект правового акта. Причем итоговое решение о форме правового акта Центрального банка РФ принимает Юридический департамент.
2. Рассмотрение и согласование правового акта. Проект правового акта и пояснительная записка к нему направляется в Юридический департамент и заинтересованным структурным подразделениям.
   1. Заключение по проект правового акта должно быть подготовлено в течение 22 рабочих дня.
   2. В процессе подготовки заключение у заинтересованных структурных подразделений могут возникнуть вопросы, поэтому проект правого акта может быть направлен на доработку с учетом замечаний. Повторное рассмотрение проекта правового акта должно быть подготовлено в течение 15 рабочих дней. В случае если разногласия в ходе правки не были достигнуты, то назначается согласительное совещание
   3. Проект правового акта подлежит обязательной антикоррупционной экспертизе и лингвистической экспертизе
   4. Итоговое согласование проекта правого акта должно произойти в течение 10 рабочих дней.
   5. В случае, если правовой акт подлежит обязательной регистрации в Минюсте РФ, то тогда такой подлежит оценки регулирующего воздействия. Такая оценка проводится в целях определения возможных положительных и отрицательных последствия принятия правового акта, а также выявления в них положений, вводящих в избыточные обязанности, запрета и ограничения или их введение будут способствовать необоснованным расходам
3. Утверждение, подписание и опубликование правового акта. После завершения согласования, проект правового акта подлежит рассмотрению представлению на рассмотрение и подписание Председателю Центрального банка РФ. Решение об утверждении правового акта принимает Совет директоров, после чего его подписывает Председатель Центрального банка РФ.

Правовые акты Центрального банка РФ подлежат официальной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации в соответствии с Приказом Минюста РФ № 86 [14]. Вступают они в силу по истечении 10 дней с момента их опубликования в официальном издании, которым является Вестник Банка России или их первого размещения на официальном сайте Центрального банка РФ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» — www.cbr.ru.

Обязательная регистрация правовых актов в Минюсте установлена в отношении тех, актов, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина; механизм их реализации, а также устанавливающие правовой статус организаций и затрагивающий межведомственный характер, т. е. направлены на возникновение, изменение или прекращение правоотношений затрагивающие органы государственной власти. Данные признаки присущи правовым актом Центрального банка РФ. При этом ФЗ № 86 вводит исключение, при которых правовые акты Центрального банка РФ не подлежат государственной в случае, если они устанавливают:

1. Курсы иностранных валют по отношению к рублю;
2. Изменение процентных ставок;
3. Размер обязательных резервных требований (нормативы обязательных резервов, коэффициент усреднения обязательных резервов);
4. Размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, а также для некредитных финансовых организаций
5. Прямые количественные ограничения;
6. Отраслевые стандарты бухгалтерского учета для Банка России, план счетов бухгалтерского учета для Банка России и порядок его применения;
7. Порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

В целом характеризуя правовые акты Центрального банка РФ, стоит обратить внимание на то, что иногда они своими нормами подменяют действующее гражданское и банковской законодательства, трактуя их по своему усмотрению. Так, например, известны случаи, когда Верховный Суд РФ признавал недействительными часть или даже весь правовой акт Центрального банка РФ, например Определение ВС РФ от 03.02.2000 г. [15]. Значительную роль в банковской практике играют рекомендательные письма Центрального банка РФ кредитным организациями, которые зачастую перерастают их характера рекомендательных в обязательные. Огромный массив правовым актов Центрального банка РФ порождает коллизию, когда одни акты противоречат другим. Единственным верным способом предотвращения таких коллизий будет являться прекращение регулирования банковских отношений правовыми актами Центрального банка РФ.

Правовые акты Центрального банка РФ имеют схожую структуру с правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, что в целом сближает Банк России с органами государственной власти. При этом, сами правовыми акты издаваемые Центральным банком РФ стоит рассматривать как источники, административного и финансового права, в определенных случаях еще как источники гражданского права, когда они в той или иной мере затрагивают гражданские правоотношения.

Литература:

1. Банковское законодательство: Учебник / Е. Б. Стародубцева, О. М. Маркова; под ред. Е. Ф. Жукова — 4-e изд., перераб. и доп. — М.: Вузовский учебник: НИЦ ИНФРА-М, 2014. — 240 с. 14.
2. Банковское право Российской Федерации: Учебное пособие / отв. ред. Е. Ю. Грачева. — 2-e изд., перераб. и доп. — М.: Норма: НИЦ Инфра-М, 2013. — 400 с.
3. Банковское право: Учебник для бакалавров / Е. С. Губенко, А. А. Кликушин, М. М. Прошунин и др.; под ред. И. А. Цинделиани. М.: Российский государственный университет правосудия, 2016. 536 с.
4. Братко А. Г. Специфика нормативных актов Банка России // Право и экономик, 2006, № 7.
5. Организация деятельности центрального банка: Учебник / Е. А. Звонова, В. С. Акопов и др.; под ред. Е. А. Звоновой — М.: НИЦ Инфра-М, 2013. — 400 с.
6. Пастушенко Е.Н., Земцова Л.Н. Роль нормативных актов Центрального банка Российской Федерации в обеспечении налоговой дисциплины // Налоги. 2016. № 2. С. 24 - 26.
7. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 18.07.2017) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.09.2017) // Парламентская газета, № 131-132, 13.07.2002.
8. Инструкция Банка России от 25.10.2013 № 146-И (ред. от 10.10.2017) «О порядке получения согласия Банка России на приобретение акций (долей) кредитной организации» (Зарегистрировано в Минюсте России 27.12.2013 № 30885) //Вестник Банка России, № 8, 22.01.2014.
9. Положение о платежной системе Банка России (утв. Банком России 06.07.2017 № 595-П) (Зарегистрировано в Минюсте России 06.10.2017 № 48458) // Вестник Банка России, № 90-91, 26.10.2017
10. Указание Банка России от 13.11.2017 № 4604-У «Об обязательных резервных требованиях» // Вестник Банка России, № 95, 15.11.2017
11. Указание Банка России от 20.09.2005 № 1615-У «О признании утратившими силу отдельных нормативных актов Банка России» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 18.10.2005 № 7077) // Вестник Банка России, № 57, 02.11.2005.
12. Глушко А.В. Акты центральных банков // Право и экономика № 7, 2006 г. С. 4.
13. Положение о правилах подготовки нормативных актов Банка России (утв. Банком России 22.09.2017 № 602-П) // Вестник Банка России, № 84, 29.09.2017.
14. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 (ред. от 26.05.2009) «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14.05.2007 N 9449) // Российская газета, № 108, 24.05.2007.
15. Определение Верховного Суда РФ от 03.02.2000 № КАС00-33 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 02.12.1999 № ГКПИ99-829, которым было признано недействительным Указание Банка России от 25.12.1997 № 101-У «О введении инструкции «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам» и об учете при налогообложении величины резерва на возможные потери по ссудам».

---

[1] В силу ст.75 Конституции РФ Центральный банк РФ не является органом исполнительной власти РФ.