Развитие законодательства о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций в Российской Федерации



В статье исследуется динамика изменений в законодательстве России о несостоятельности (банкротстве) за последние 25 лет. Обращается внимание на отдельные особенности правового регулирования мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также некоторые особенности признания их несостоятельными (банкротами).

Ключевые слова: несостоятельность, банкротство, кредитные организации

Кредитная организация является одним из важнейших элементов финансовой инфраструктуры государства. В российском праве кредитная организация представляет собой вид коммерческой организации, создающейся в форме хозяйственного общества, которое на основании специального разрешения (лицензии) Банка России обладает исключительным правом на осуществление предусмотренных федеральным законом от 02.12.1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности» [8] банковских операций. В число данных операций входит: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Наличие специальной правоспособности у кредитных организаций обусловливает и необходимость в определении особых признаков несостоятельности и правовом регулировании особых процедур по предупреждению несостоятельности кредитных организаций, а также, если это неизбежно, признания их в особом порядке несостоятельными и ликвидации в рамках конкурсного производства. Необходимо отметить, что в доктрине гражданского права подчеркивается различие между терминами «несостоятельность» и «банкротство». Так, «термин «банкротство» имеет узкое, строго специальное значение как частный случай несостоятельности. Банкротство — это виновное совершение должником уголовно наказуемого деяния, наносящего ущерб кредиторам. Иными словами, банкротство — уголовно-правовой аспект несостоятельности» [6, с. 104]. Тем не менее, законодательство России оперирует данными терминами как синонимами.

За последние 25 лет после распада СССР было принято несколько федеральных законов, регулирующих вопросы несостоятельности, в том числе специальный закон о несостоятельности кредитных организаций. В новых условиях рыночной экономики, «связанных с угрозой возникновения различных рисков, следовало крайне быстро пересмотреть подходы к регулированию и надзору за деятельностью кредитных институтов» [13, с. 21]. Данное обстоятельство отразило, в частности, и большое количество изменений в законодательстве о несостоятельности.

Первым нормативным правовым актом был Закон РФ от 19.11.1992 г. № 3929–1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» [3]. Данный закон по отношению к кредитным организациям носил преимущественно общий характер. Ст. 11 закона указывала на специфику рассмотрения дел о несостоятельности кредитных организаций. Она сводилась к тому, что отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций был необходимым условием подачи в арбитражный суд заявления о возбуждении производства по делу о несостоятельности кредитной организации. В связи с этим, Зайцева В. отмечала, что «характерной особенностью рассмотрения дел о банкротстве банков является большое количество кредиторов… в том числе вкладчиков — физических лиц. Еще до отзыва лицензии на совершение банковских операций необходимо провести мероприятия по восстановлению платежеспособности банка, так как проведение указанных процедур после отзыва лицензии на совершение банковских операций невозможно» [2]. Это обстоятельство отражало имевшийся в законе 1992 г. пробел в правовом регулировании особых досудебных мер по предупреждению несостоятельности кредитных организаций.

Следующим этапом развития правового регулирования стало принятие второго общего Федерального закона от 08.01.1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [7]. При разработке данного нормативного правого акта законодатель в условиях экономического кризиса того времени учел потребность в особом регулировании несостоятельности кредитных организаций как отдельной категории должников. Данный закон устанавливал общие положения правового регулирования несостоятельности кредитных организаций в ст. ст. 141–143 и применялся к данной категории должников в части неурегулированной специальным законом. В развитие данных законоположений был принят специальный Федеральный закон от 25.02.1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» [11], претерпев в течение 15 лет более 20 изменений. Впоследствии данный закон утратил силу c 23.12.2014 г. в результате консолидации законодательства о несостоятельности. Названный закон устанавливал порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности кредитных организаций, а также особенности оснований и процедур признания кредитных организаций несостоятельными и их ликвидации в порядке конкурсного производства. К досудебным, предупреждающим несостоятельность, мерам относятся: финансовое оздоровление; назначение Банком России временной администрации по управлению кредитной организацией, не связанное с отзывом лицензии; реорганизация кредитной организации. Были определены особые признаки несостоятельности. Учитывая специфику функционирования кредитных организаций, весомая роль также отводится и подзаконному регулированию со стороны Банка России относительно мер по предупреждению несостоятельности. Так, к примеру, «каждый банк сталкивается с необходимостью решения проблем управления ликвидностью» [14, с. 20]. Норматив текущей ликвидности кредитной организации определяется соответствующей Инструкцией Банка России от 03.12.2012 г. № 139-И «Об обязательных нормативах банков» [4]. Нарушение данного норматива в определенной степени, на наш взгляд, относится к специальным признакам несостоятельности кредитных организаций.

В отличие от общего порядка в отношении кредитных организаций суд вводил только две процедуры в деле о банкротстве: наблюдение и конкурсное производство. В конце 2004 г. наблюдение было исключено, поскольку авторы поправок к названному Закону 1999 г. отмечали, что «наблюдение как процедура банкротства кредитной организации является излишним, поскольку стоящие перед временным управляющим задачи (изучить финансовое состояние должника и представить свои выводы) фактически осуществляются временной администрацией; в свою очередь, исключение данной процедуры из дела о банкротстве позволит существенно сократить сроки рассмотрения дела в суде и быстрее начать расчеты с кредиторами банка» [1, с. 24].

Особо можно отметить, что в период 1999–2004 гг. как реакция на экономический кризис существовала практика реструктуризации кредитных организаций, которую можно отнести к дополнительным временным мерам по предупреждению несостоятельности кредитных организаций. В соответствии с Федеральным законом от 08.07.1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» [9] под реструктуризацией понимался комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций. Эти меры осуществлялись Агентством по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Впоследствии прекращение мер по реструктуризации кредитных организаций и ликвидация АРКО объяснялось тем, что «Агентство выполнило все поставленные перед ним задачи» [5]. Следует отметить, что дополнительные меры по предупреждению несостоятельности кредитных организаций в настоящее время осуществляются Агентством по страхованию вкладов по предложению Банка России при наличии признаков неустойчивого финансового положения, создающего угрозу интересам кредиторов кредитной организации.

Третьим и последним ныне действующим стал Федеральный закон от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [12]. Как было отмечено выше, в рамках консолидации, которая была проведена в связи с принятием Федерального закона от 22.12.2014 № 432-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты…» [10], закон 2002 г. объединил в себе специальные нормы о несостоятельности кредитных организаций.

Таким, образом, на сегодняшний день Закон 2002 г. в главе IX содержит специальный параграф 4.1, регулирующий вопросы несостоятельности кредитных организаций, состоящий из 98 статей (ст. ст. 189.7–189.105). Отдельные положения параграфа 4 в этой же главе о несостоятельности финансовых организаций, касавшиеся кредитных организаций, также утратили силу; данный блок норм в целом в отношении кредитных организаций после консолидации не применяется.

Литература:

1. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (постатейный). М.: Деловой двор, 2013. — 288 с.
2. Зайцева В. Банкротство кредитных организаций // Законность. — 2000. — № 2.
3. Закон РФ от 19.11.1992 № 3929–1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» // Российская газета. — 30.12.1992. — № 279.
4. Инструкция Банка России от 03.12.2012 № 139-И (ред. от 13.02.2017) «Об обязательных нормативах банков» // Вестник Банка России. — 21.12.2012. — № 74.
5. Книга памяти. ИА «Банки.ру». [электронный ресурс] —Режим доступа. — URL: http://www.banki.ru/banks/memory/bank/?id=250910 (дата обращения 28.04.2017).
6. Основные институты гражданского права зарубежных стран: сравнительно-правовое исследование / Под ред. В. В. Залесского. М., 1999. — 648 с.
7. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 08.01.1998 № 6-ФЗ (с изм. от 12.03.2001) // Собрание законодательства РФ. — 12.01.1998. — № 2. — ст. 222.
8. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395–1 «О банках и банковской деятельности» (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. — 05.02.1996. — № 6. — ст. 492.
9. Федеральный закон от 08.07.1999 № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» (ред. от 08.12.2003) // Собрание законодательства РФ. —12.07.1999. — № 28. — ст. 3477.
10. Федеральный закон от 22.12.2014 № 432-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru— 23.12.2014.
11. Федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (ред. от 14.10.2014) // Собрание законодательства РФ. — 01.03.1999. — № 9. — ст. 1097.
12. Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. — 28.10.2002. — № 43. — ст. 4190.
13. Фролова Е. Е. Ермаков С. Л. К вопросу о государственной политике в области государственного финансового контроля и банковского надзора // Финансовое право. — 2011. — № 4. — c. 19–22.
14. Фролова Е. Е. Ермаков С. Л. Управление ликвидностью коммерческого банка: теории, модели, методы // Вестник Сибирской академии права, экономики и управления. — 2011. — № 1 (2). — с. 20–29.