Институт уголовной ответственности служащих за коррупционные преступления



Проблема противодействия коррупции традиционно обозначается как приоритетная задача на высшем политическом уровне, что неоднократно озвучивалось в Посланиях Президента России [1]. По его оценкам «сложившееся за последние годы антикоррупционное законодательство и практика его применения отвечают мировым стандартам», на практике «принято немало действенных антикоррупционных мер, внедрены механизмы, которые помогают выявить коррупционные схемы на любом уровне, работать целенаправленно, вовремя реагировать, а при необходимости — изолировать от общества коррупционеров» [2].

В то же время, резонансные дела последних лет: задержания министра экономического развития РФ, губернаторов Сахалина и Кировской области, последовавшие разоблачения, обнажили несовершенство антикоррупционного законодательства. Столь же несовершенной оказалась и вся правовая политика в этом направлении. На высшем политическом уровне признается, что достижения по борьбе с таким «постыдным явлением, как откаты при муниципальных и государственных закупках… пока очень скромные» [2].

Как стало ясно после массовых уличных протестов 26 марта 2017 г. угроза коррупции остро воспринимается обществом. Все это актуализирует в общественном сознании — проблематику чистоты рядов в органах власти всех уровней, а в юридической науке и правоприменительной практике — задачи совершенствования института уголовной ответственности за коррупционные преступления.

Здесь налицо целый ряд нерешенных проблем. Так, несмотря на имеющееся законодательное закрепление, весьма неоднозначным представляется понятие «коррупция», исторически упрощенно ассоциируемое исключительно со взяточничеством. В современных условиях данное явление требует комплексного рассмотрения, будучи синтетическим понятием, имеющим как уголовно-правовое, криминологическое, так и социально-экономическое, политико-общественное и даже психолого-ментальное значение.

Общее понимание коррупции как извлечения незаконной выгоды с использованием государственными и муниципальными служащими своих служебных полномочий (должностного статуса) в целом признается большинством авторов, оно также закреплено в международных документах как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».

В российских условиях, когда в основе экономических отношений, особенно связанных с государственными/ муниципальными закупками, лежит «откат», коррупция определяется в экономико-правовой литературе как «административная рента», обеспеченная монопольным положением и не подконтрольностью обществу должностных лиц [3, c. 32]. Таким образом, коррупция определяется как практика использования должностных полномочий (положения) для получения личной экономической выгоды. При этом, формы коррупции чрезвычайно разнообразны.

УК РФ не содержит понятие «коррупция», в связи с чем, для организации учета, Генеральная прокуратура РФ установила понятие «преступлений коррупционной направленности» (далее — ПКН) и перечислила их в специальном перечне (далее Перечень) [4]. Согласно документу ПКН определяются как противоправные деяния, имеющие совокупность признаков: наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния (должностные лица, поименованные в примечаниях к ст. 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и других организациях, действующие от имени юридического лица в том числе и в некоммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным органом, учреждением, указанные в примечаниях к ст. 201 УК РФ. Определяя признаки, Генеральная прокуратура также связывает деяние со служебным положением субъекта, имея ввиду отступление от его прямых прав и обязанностей. Важным представляется обязательное наличие у субъекта корыстного мотива, так как рассматриваемое деяние всегда связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц. Также в Перечне указано на совершение преступления исключительно с прямым умыслом.

Перечень определяет группы преступлений, относящиеся к перечню без дополнительных условий и с определенными условиями. Согласно документу государственные и муниципальные служащие могут являться субъектами очень широкой группы преступлений, относимых к разным разделам УК РФ. Предусмотренные в данном случае деяния, согласно Перечню, могут способствовать совершению ПКН. В этой связи при наличии фактов о подготовке условий для получения государственным или муниципальным служащим выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или незаконного представления указанной выгоды лицами, совершившими указанные выше преступления, то последние также могут быть отнесены к ПКН.

Перечень оперирует понятиями должностное лицо, государственный служащий, муниципальный служащий, лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой (иной) организации. Следует отметить, что государственные и муниципальные служащие, не являющиеся должностными лицами, не имеют их управленческих полномочий. В литературе уже ставился вопрос о том, почему в Перечне приведена лишь часть преступлений, где есть объективный признак совершения их лицом с использованием своего служебного положения и субъективный — наличие корыстного мотива. Правильно ли понимать, что не каждое преступление, совершаемое с использованием служебного положения, подразумевает субъект — государственный или муниципальный служащий, но не должностное лицо? Следует ли понимать из Перечня государственных и муниципальных служащих, аналогично тому, как это сделано в УК РФ, как субъектов, находящихся на государственной либо муниципальной службе, не имеющих полномочий представителя власти, не выполняющих организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных функций, не имеющих прав совершать юридически значимые действия? Указанные субъекты обозначены в качестве лиц, способных совершать лишь ПКН, но не собственно коррупционные деяниях [5, c. 49].

Для привлечения к уголовной ответственности требуется установить, что указанные лица, не будучи отнесены к государственным либо муниципальным служащим, не являются и должностными лицами, не выполняя никаких должностных функций. Это относится к обеспечивающему персоналу: специалистам, помощникам, делопроизводителям, иным лицам, обеспечивающим деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, их руководителей при реализации ими своих полномочий. Руководители структурных подразделений органов государственной власти, равно как и органов местного самоуправления не могут быть признаны должностными лицами, так как они не имеют соответствующих организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций. Соответственно, назначение (выборы) указанной категории служащих на определенные должности, уже прямо связанные с исполнением властных обязанностей, организационно-распорядительными либо административно-хозяйственными функциями, повлечет смену их уголовно-правовых признаков [6, c. 7]. В данном случае появляется возможность привлечения данного лица к ответственности за коррупционные преступления.

Должностное лицо, будучи государственным либо муниципальным служащим является субъектом коррупционного преступления, но способны ли указанные служащие, не будучи должностными лицами, как-то использовать свое служебное положение для совершения анализируемых преступлений.

Российская судебная практика толкует использование служебного положения как совершение преступления лицом, имеющим признаки должностного лица, а также лицом, исполняющим управленческие функции в организациях, а также государственными и муниципальными служащими [7], а нередко и «простыми» сотрудниками разного рода учреждений [8]. Не вполне стыкуются позиции высших судов по отдельным составам и признакам преступлений, особенно по субъектному составу. В целом, категория государственных и муниципальных служащих — не должностных лиц, упомянута практически во всех решениях Пленумов Верховного Суда РФ, где дается трактовка применения норм, включающих анализируемый в данной статье признак [9, 10].

В литературе позиции авторов дифференцируются по двум направлениям. Сторонники первого исходят из того, что использовать служебное положение способны и должностные лица и государственные или муниципальные служащие [11]. Сюда также относят и лиц, в принципе выполняющих управленческие функции [12, c. 368]. Такого рода расширение состава субъектов преступлений простирается до всех, кто использует при совершении данных преступлений свой профессиональный статус [13, c. 393].

В то же время такая предельно широкая трактовка службы, способна девальвировать анализируемый признак, по крайней мере, для уголовного права. Здесь следует исходить из того, что он выделен исключительно для акцента на высокой (по сравнению с остальными видами деятельности) общественной опасности деятельности, так как коррупционное преступление совершается с использованием и при условии служебного статуса л. Иначе оно было бы невозможным. Именно наличие предусмотренных законом полномочий, дает возможность применить их во вред общественным интересам, правам граждан.

В то же время полностью отвергать включение в перечень субъектов анализируемых преступлений, «простых» служащих нельзя, т. к. тогда они не могут быть привлечены к ответственности за коррупционные преступления.

Речь идет о «служащих в государственных (муниципальных) учреждениях» [6, c. 83], лицах, исполняющих за денежное вознаграждение обязанности связанные с функциями учреждения. Указанные лица способны незаконно использовать авторитет своей должности, связи по службе, служебную тайну, доступ к материальным ценностям и т. п. для совершения преступления. В этом случае такого рода деяния должно квалифицироваться по основному составу преступления, а не только по составу с признаком «использование лицом своего служебного положения».

Речь идет о том, что государственный и муниципальный служащий, не являющийся должностным лицом, способен влиять на решение руководителя или иным способом воспользоваться преимуществами своего статуса, что существенно повышает степень общественной опасности [14]. Такого рода способен совершить также и сотрудник любой организации.

Н. В. Бугаевская ставила вопрос об уравнении ответственности «служащих» вообще, нивелируя тем самым их имеющуюся дифференциацию [5 c. 51]. Автор исходит из отсутствия четкого общего понятия служащего, а также из того, что социальная опасность противоправной деятельности служащих причиняет комплексный вред не только органу или корпорации, но и гражданам, обществу и государству.

В сложившейся деловой практике принято считать, что корыстные проступки сотрудников в разного рода организациях относятся к сфере частных интересов, куда государство вмешивается минимально, по мере необходимости. Наряду с этим никто не сомневается в оценке противоправных деяния государственных или муниципальных служащих, использующих свое служебное положение. Такие действия однозначно считаются преступлениями повышенной общественной опасности.

В результате налицо уголовно-правовой признак по нескольким десяткам преступлений, с указанием (как судебной практики, так и доктринальных источников) на то, что использование служебного положения — это прерогатива исключительно должностные лиц, как и лиц, выполняющих управленческие функции. Отнесение сюда «простых» государственных и муниципальных служащих, остается предметом дискуссии.

В то же время, Президент России прямо указывает на то, что «люди сталкиваются с коррупцией на местах, с так называемой бытовой коррупцией» [2], которая и является образом противоправных действий «простых» служащих, а чаще всего и лиц, не относящихся к данной категории (преподаватели, врачи).

В данном ракурсе (признавая «бытовую коррупцию») дефиницию «служба» следует рассматривать как любую деятельность на профессиональной основе, в рамках которой реализуются полномочия государственных, муниципальных и прочих общественных структур [15, c. 9]. Таким образом, к служащему следует отнести всякого, кто не будучи занят в производстве, на профессиональной основе управляет социальными процессами в обществе либо содействует их реализации [16, c. 27]. В современном уголовном праве прослеживается тенденция отождествления субъектов коррупционных преступлений — государственных/ муниципальных служащих и всех публичных служащих, имея ввиду лиц, имеющих (выполняющих) некие публичные функции. Таким образом, понятие субъекта коррупционных преступлений неопределенно расширяется.

Упомянутые публичные функции, как правило, так или иначе связаны с отношениями власть-подчинение или понимаются как общественно значимые функции, т. е. выполняемые для публичных (общедоступных) структур, организаций [17]. И. А. Ильин, определяет связь публичности в отношениях неравных субъектов, подчинения, где один обязан «признавать его авторитет» другого [18, c. 36]. Комплексный анализ правовой природы публичных функций дает Н. А. Егорова, классифицируя их по признакам, в сочетании которых автор пытается выявить их сущность. В частности автор приводит совокупность «осуществления функций на базе установленных норм и правил», «обладание правом внешнего управления в прямо не подчиненных по службе лиц»; «деятельности в публичных интересах». Суммируя доводы, Н. А. Егорова, исключая его из сферы материального производства, дает определение служащего как физического лица, осуществляющего управленческую либо иную юридически значимую деятельность и/ или информационное, либо документальное сопровождение (обслуживание) данной деятельности [16, c. 47].

Уточним. При определении субъектного состава лиц, обеспечивающих исполнение публичных функций, как отмечали ещё русские юристы, должны присутствовать отношения власти-подчинения, производные от государства, его органов и представителей, получивших в том числе, и полномочия к принуждению [19, c. 225]

Доминирование одного участника правоотношения имеет ввиду потенциал применения принуждения при не исполнении действий, направленных на реализацию публичного интереса, а также механизм его охраны, включая меры ответственности» [20] В таком случае выделенные особенности публичных служащих приближают их к функциям должностных лиц. Сомнительно, чтобы реализация таких социально значимых (публичных) интересов в сфере медицины, культуры, образования, спорта давала возможность совершать действия, отказ от которых опасен для участника правоотношения какими-либо санкциями либо мерами ответственности. Правильнее будет сказать о том, что указанные лица наделены от имени государства, муниципальных органов возможностью принятия решений от их имени, а также правом их реализовать. Эти полномочия есть как у государственных и муниципальных служащих, так и у служащих государственных и муниципальных учреждений.

Проведенное обобщение понятий «должностные лица» и «государственные и муниципальные служащие» вновь выводят за рамки «простых» служащих государственных, муниципальных, а также иных учреждений и организаций. В этом случае легализация понятия «публичный служащий» лишь усложнит квалификацию преступлений, поставив под сомнение принадлежность конкретного лица к расплывчато определенным публичным функциям.

В связи с этим, принимая во внимание расплывчатость категории «служащий», отсутствия его легального понимания, сложно рассматривать признак использования служебного положения, как включающий в себя деятельность «служащих», включая сюда не являющихся должностными лицами государственных и муниципальных служащих; а также служащих государственных и муниципальных учреждений, прочих организаций, кроме лиц, исполняющих управленческие функции.

Замещение некоей должности само по себе не способно увеличить степень общественной опасности преступления. Например, обслуживающий персонал, также занимая должности, имеет облегченный (по сравнению с посторонними лицами) доступ к предмету преступления, может создать для него благоприятные условия. В бытовом понимании, коррупционные преступления, это преступления исключительно «чиновников», к чьей профессиональной деятельности относится управление, в ходе которого права и обязанности людей подвергаются изменениям. Именно эта позиция существенно повышает степень общественной опасности их противоправных действий. Исходя из этого, признак использования служебного положения должен иметь смысл осуществления их субъектами, правомочными осуществлять юридически значимые действия, в результате которых могут возникнуть, отменяться, либо меняться права и обязанности. Только эта категория лиц способна использовать авторитет должности и свой статус, в совокупности — служебное положение. Иные, не являющиеся должностными лицами, «простые» государственные и муниципальные служащие, равно как и служащие организаций и учреждений, не выполняющие управленческие функции, не могут равным с первой категорией образом использовать статус и служебное положение.

Литература:

1. Послание Президента России Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года // Президент России. Официальный сайт http://www.kremlin.ru/news/19825
2. Заседание Совета по противодействию коррупции 26 января 2016 года // http://www.kremlin.ru/events/president/news/51207
3. Шихата Н. Взятка как рента за монопольное положение чиновников // Чистые руки. 1999. № 1. С. 32.
4. Перечень № 23 преступлений коррупционной направленности. Указание Генпрокуратуры России N 797/11, МВД России № 2 от 13.12.2016 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности».
5. Бугаевская Н. В. Служащие как субъекты коррупционных преступлений // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2014. № 4–2 С. 48–58. URL Научная библиотека КиберЛенинка: http://cyberleninka.ru/article/n/sluzhaschie-kak-subekty-korruptsionnyh-prestupleniy#ixzz4cmWyiiO2
6. Динека В. И. Специальный субъект должностного преступления // Актуальные проблемы уголовного права: Сб. статей. М., 2004.
7. О судебной практике по делам о мошенничестве, присвоении и растрате: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 № 51 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 2.
8. О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2006 г. № 14 // Российская газета. 2006. 28 июня. № 4103.
9. О судебной практике рассмотрения уголовных дел об организации преступного сообщества (преступной организации) или участии в нем (ней): постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 № 12 // Российская газета. 2010. 17 июня. № 130.
10. О практике рассмотрения судами уголовных дел о нарушении авторских, смежных, изобретательских и патентных прав, а также о незаконном использовании товарного знака: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26 апреля 2007 № 14 // Российская газета. 2007. 5 мая. № 95.
11. Комментарий к уголовному кодексу РФ / Под ред. В. М. Лебедева. М., 2007.
12. Лопашенко Н. А. Преступления в сфере экономики: авторский комментарий к уголовному закону. М., 2006. С. 368.
13. Сверчков В. В. Уголовное право. Общая и особенная части. М., 2009.
14. Иногамова-Хегай Л., Черебедов С. Квалификация преступлений с использованием служебного положения // Уголовное право. 2008. № 4.
15. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.
16. Егорова Н. Служащий как специальный субъект преступления в уголовном праве России // Уголовное право. 2004. № 2.
17. Взаимодействие международного и сравнительного уголовного права: учеб. пособие / Под ред. В. С. Комиссарова. М., 2009.
18. Ильин И. А. Теория права и государства. М., 2003.
19. Тарановский Ф. В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917.
20. Бриллиантов А. В., Четвертакова Е. Ю. Должностное лицо в законодательстве России и зарубежных стран. М., 2014.