Вопросы объективной стороны административного правонарушения в связи с несоблюдением обязанностей, нарушением запретов и ограничений, установленных в целях предупреждения коррупции



The contemporary Russian legislation provides quite a range of duties (restrictions, prohibitions) imposed on various actors whose due compliance and performance are intended, at least, to eliminate the conditions for the emergence of corruption. Some contemporary approaches are justifying the introduction of administrative responsibility for failure to fulfill these duties, and for the violation of restrictions and prohibitions. The article analyzes the way to define the range of norms aimed at the prevention of corruption which, if violated, can constitute the objective element of an administrative offense.

Keywords:administrativeliability, preventionofcorruption, anti-corruptionstandards, objectiveelement

Современное российское законодательство устанавливает весьма широкий спектр обязанностей (ограничений, запретов) в отношении различных субъектов, исполнение (соблюдение) которых призвано, как минимум, устранить условия для возникновения коррупционных проявлений. Указанные обязанности, ограничения и запреты предусмотрены не только федеральными законами, от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [15] от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [12], устанавливающими общие основы и частные институты предупреждения коррупции, или федеральными законами, устанавливающими специфику прохождения государственной гражданской, муниципальной или иных видов службы [9; 13; 19].

Например, нормы, формирующие такой институт, как конфликт интересов с присущим ему обязательствами по предупреждению и урегулированию таких конфликтов, распространяются не только на субъекты, подпадающие под действие Федерального закона «О противодействии коррупции», но и предусмотрены более чем 50 федеральными законами. Их положения связывают возможность беспристрастного и объективного исполнения лицами своих должностных обязанностей (выполнения возложенных постоянно или временно функций, осуществления деятельности) с отсутствием конфликта интересов, обусловленного наличием заинтересованности.

Обязанности по урегулированию конфликта интересов при этом установлены и для физических, и для юридических лиц. Например, специальные требования по урегулированию конфликта интересов установлены для медицинских и фармацевтических работников [22], педагогических работников [20] и общественных инспекторов [21]. Тем не менее, в настоящее время действенность соответствующих положений не обеспечена охранительными нормами административного права, то есть мерами административной ответственности.

По итогам Третьего Евразийского антикоррупционного форума «Современные стандарты и технологии противодействия коррупции», состоявшегося в г. Москве 24–25 апреля 2014 г., специалисты подготовили рекомендации по совершенствованию эффективности современных антикоррупционных технологий, в которых отметили необходимость исследования правовой природы нарушения запретов и ограничений, неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и определение мер юридической ответственности, применяемых в случаях их нарушения (неисполнения) [25, с. 171–172]. На наш взгляд, такая рекомендация заслуживает самого серьезного внимания.

Дело в том, что, с одной стороны, достаточно давно выявлены проблемы применения дисциплинарной ответственности за несоблюдение обязанностей, нарушение ограничений и запретов, установленных в целях предупреждения коррупции [3, с. 9; 8], а с другой стороны, признается нецелесообразность введения уголовной ответственности за правонарушения, не связанные с корыстными мотивами, поскольку такие правонарушения не обладают признаком коррупционности по причине отсутствия такой цели, как извлечение выгоды в той или иной форме [4, с. 461].

Некоторые исследователи правомерно ставят вопрос о необходимость введения административной ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции [24]. Такие предложения, тем не менее, встречают достаточно обоснованную критику по причине их недостаточной детализации [2].

Действительно, в обширной юридической литературе, посвященной проблемам коррупции, практически не затрагиваются вопросы систематизации регулятивных норм, направленных на предупреждение коррупции, что на наш взгляд, является упущением, поскольку обеспечение действенности таких норм, как посредством организационных механизмов, так и мерами юридической ответственности является важной предпосылкой реализации принципа приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, закрепленного в пункте 6 статьи 3 Федерального закона «О противодействии коррупции». Уяснение сущности этих норм, на наш взгляд, необходимо для разработки предложений конкретных составов административных правонарушений, которые будут призваны обеспечить исполнение обязанностей, а также соблюдение ограничений и запретов, установленных в целях предупреждения коррупции.

В юридической литературе для обозначения различных обязанностей, ограничений и запретов, установленных источниками специальных норм в сфере противодействия коррупции, иногда используют термин «антикоррупционные стандарты» [1]. Содержание понятия антикоррупционные стандарты не имеет устоявшегося значения в российской правовой доктрине, поэтому различные авторы используют его применительно к различным группам норм, рассматриваемых в совокупности по различным основаниям.

В некоторых случаях термин «антикоррупционные стандарты» употребляется применительно к одному из направлений противодействия коррупции. Специальное (узкое) значение вкладывается в указанный термин, например, для обозначения специфической группы обязательных норм в сфере противодействия коррупции средствами уголовного права [6], либо норм, носящих рекомендательный характер, а иногда и положений, находящихся за границами правового регулирования (например, этических и профессиональных стандартов) [5, с. 76].

Например, А. А. Каширкина и А. Н. Морозов используют термин «международные антикоррупционные стандарты ОЭСР» для обозначения закрепленных в международных правовых актах (к которым относятся международные договоры и решения органов ОЭСР, имеющие обязательный характер для государств-участников) обязательных норм, направленных на противодействие и профилактику коррупции в различных государствах [1, с. 267–268]. Таким образом, указанные авторы относят к нормам, образующим антикоррупционные стандарты, во-первых, исключительно обязательные нормы, во-вторых, нормы, закрепленные в источниках международного права, и, в-третьих, нормы, которые могут быть направлены как на противодействие, так и на предупреждение коррупции.

В соответствии с пунктом 5 статьи 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» под антикоррупционным стандартом необходимо понимать единую для соответствующей области деятельности систему запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции. Таким образом, содержание понятия «антикоррупционный стандарт» охватывает обязательные нормы, направленные на предупреждение коррупции в определенной области деятельности, включающие запреты, ограничения и дозволения. Отсутствие упоминания о санкциях позволяет заключить, что понятие антикоррупционного стандарта в Российской Федерации не включают в себя положения о юридической ответственности.

Учитывая, что система государственной гражданской службы, а также муниципальной и иных видов службы, представляет собой специфическую область деятельности, представляется, что совокупность ограничений, запретов и дозволений в указанной сфере также образует специфический антикоррупционный стандарт. Анализ пункта 6 статьи 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» показывает, что система норм в сфере служебной деятельности включает те, которые не охватываются понятием антикоррупционный стандарт. Действительно, понятие антикоррупционного стандарта охватывает запреты, ограничения и дозволения, а система норм в сфере гражданской службы включает запреты, ограничения, права и обязанности. Таким образом, понятие антикоррупционного стандарта не включает категорию обязанности, являющейся неотъемлемым элементом регулирования служебной деятельности.

В том, что касается системы норм, направленных на предупреждение коррупции в служебной деятельности, необходимо учитывать также наличие такой категории, как «требования к служебному поведению». Впервые в консолидированном виде требования к служебному поведению государственных служащим были утверждены указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [23]. Такие требования включали запреты, ограничения и обязанности, часть из которых была позднее инкорпорирована в законодательство о противодействии коррупции (например, обязанность принимать меры по недопущению возникновения конфликта интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов), а также федеральные законы (и иные нормативные правовые акты), регулирующие соответствующие виды службы либо определяющие статус отдельных лиц (выборных, или назначаемых на государственные или муниципальные должности), а также сотрудников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Российской Федерацией (к ним на сегодняшний день отнесены около 60 организаций, созданных в форме автономной некоммерческой организации, государственного учреждения, фонда, государственной компании, государственной корпорации и федерального государственного унитарного предприятия) [14].

Впоследствии для целей противодействия коррупции содержание категории «требования к служебному поведению» было конкретизировано в Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 [11]. В соответствии с подпунктом «а» пункта 3 указанного Положения под «требованиями к служебному поведению» федеральных государственных гражданских служащих понимаются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Отдельную группу норм, исходя из смысла указанного Положения, образуют требования о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, собирательно именуемые «требования об урегулировании конфликта интересов».

Статья 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [9] и статья 14.2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» [13], посвященные требованиям к служебному поведению указанных категорий служащих, содержат различный набор предписаний. Буквальное толкование указанных статей не предполагает унифицированное понимание категории «требования к служебному поведению» применительно к различным категориям служащих. Например, статья 14.2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» не относит к требованиям к служебному поведению муниципальных служащих обязанность соблюдать иные ограничения, установленные данным Федеральным законом и другими федеральными законами.

В ряде федеральных законов также содержатся положения, определяющие особенности требований к служебному поведению лиц, проходящих соответствующие вид службы. Однако в некоторых случаях, перечень установленных ими требований включает положения, не предусмотренные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (например, п. 1 ст. 13 Федерального закона «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [18], п. 1 ст. 13 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [17]). В некоторых федеральных законах установлена отсылка к статье 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», однако требования к служебному поведению отнесены к категории ограничений, запретов и обязанностей, связанных с прохождением соответствующего вида службы (например, ст. 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» [19], ст. 17 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» [16]).

Таким образом, непоследовательное закрепление в федеральных законах содержания «требований к служебному поведению» не допускает позволяет использовать ее в качестве основы при описания группы норм, за нарушение которых целесообразно ввести административную ответственность в целях обеспечения действенности ограничений и запретов, установленных в целях предупреждения коррупции, а также обеспечения исполнения обязанностей, установленных в таких целях.

Кроме того, необходимо учитывать множественность используемых законодателем способов определения содержания «требований к служебному поведению», содержащие предписания, направленные на обеспечение конституционных прав и свобод граждан, не связанных непосредственно с предупреждением коррупции или противодействия ей (например, проявлять корректность в обращении с гражданами, проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий и др.).

На наш взгляд, при определении объективной стороны административного правонарушения целесообразно отталкиваться от более универсальной концепции «антикоррупционных стандартов», дополненной с учетом специфики ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции». Дополнение пункта 5 статьи 7 указанного Федерального закона указанием на то, что к системе норм, образующих антикоррупционные стандарты, относятся также «обязанности», обеспечит возможность использования оптимальной с точки зрения юридической техники формулировки, как минимум названия статьи КоАП РФ [7], устанавливающей ответственность за неисполнение обязанностей, несоблюдение ограничений и запретов, установленных в целях предупреждения коррупции.

В случае положительного решения законодателя о введении административной ответственности за нарушение указанных норм в сфере предупреждения коррупции и при условии включения обязанностей, установленных в целях предупреждения коррупции, в понятие антикоррупционных стандартов, название соответствующей статьи может быть сформулировано следующим образом: «Нарушение антикоррупционных стандартов в соответствующей области деятельности».

Административная ответственность за неисполнение обязанностей, несоблюдение ограничений и запретов в соответствующей области деятельности, установленных в целях предупреждения коррупции, в том числе, за нарушение «требований об урегулировании конфликта интересов», может применяться к различным субъектам, подпадающим под действие как Федерального закона «О противодействии коррупции», так и федеральных законов, устанавливающих соответствующие правила в различных областях (сферах) деятельности. Например, за несоблюдение требований по урегулированию конфликта интересов участниками профессиональной деятельности, вступившими в объединения на добровольной основе или в обязательном порядке (например, членам саморегулируемых организаций).

В отличие от мер дисциплинарной ответственности, которые могут применяться лишь к лицам, состоящим в трудовых (служебных отношениях) с субъектом, принадлежность к которому предопределяет возможность применения мер дисциплинарной ответственности, меры административной ответственности могут применяться как к лицам, осуществляющим определенные функции на временной основе (например, третейские судьи, члены коллегиальных органов, участвующие в их деятельности по согласованию или на общественных началах), к лицам, претендующим на занятие определенных должностей, но допустившим нарушения и не занявшим искомую должность (в системе службы, выборную должность), к лицам, прекратившим трудовые (служебные) отношения, либо к лицам осуществляющими определенные функции (связанные с исполнением обязанностей, соблюдением ограничений и запретов, установленных в целях предупреждения коррупции) на основании гражданско-правового договора и пр.

Введение административной ответственности за нарушение антикоррупционных стандартов, на наш взгляд, также позволит обеспечить привлечение к ответственности не только физических, но и юридических лиц, что невозможно обеспечить средствами дисциплинарной ответственности. Кроме того, меры административной ответственности могут быть применены к лицам, занимающим выборные должности в случаях, если меры дисциплинарной ответственности к ним применяться не могут (например, к лицам, занимающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности).

Введение административной ответственности за указанные выше нарушения позволит обеспечить реализацию не только принципа приоритетного применения мер предупреждения коррупции, но и принципа неотвратимости наказания. Это, в свою очередь, будет способствовать организации систематизированного деликтологического учета нарушений антикоррупционных стандартов, ориентирующего законодателя и правоприменителей на совершенствование мер предупреждения коррупции. Формулировки конкретных составов, при этом, предстоит сформулировать с учетом специфики потенциальных субъектов административной ответственности, особенностей системы применимых к ним норм об обязанностях, ограничениях и запретах, установленных в целях предупреждения коррупции.

Литература:

1. Антикоррупционные стандарты Организации экономического сотрудничества и развития и их реализация в Российской Федерации: монография / С. В. Борисов, А. А. Каширкина, А. Н. Морозов и др.; под ред. Т. Я. Хабриевой, А. В. Федорова. М.: ИЗиСП, 2015. — 296 с.
2. Гришковец А. А. Дисквалификация государственных гражданских служащих // Административное и муниципальное право. — 2013. — № 12. — С. 1122–1138.
3. Денисов С. А. Административная ответственность: вопросы теории и практики // Государство и право. — 2005. — № 1. — С. 9.
4. Илий С. К. Административные правонарушения коррупционной направленности // Административное и муниципальное право. — 2015. — № 5. — С. 460–468.
5. Каширкина А. А. Антикоррупционные стандарты ОЭСР: понятие и направления имплементации // Журнал российского права. — 2013. — № 10. — С. 76.
6. Коррупция. Глоссарий международных стандартов в области уголовного права. ОЭСР. 2007 [электронный ресурс]. Режим доступа: http://sartraccc.ru/Pub_inter/gloscorr2007.pdf. Последнее обращение: 02.12.2016 г.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. — 2006. — № 6. — Ст. 636.
8. Ломакина Л. А. Совершенствование российского законодательства о дисциплинарной ответственности на государственной гражданской службе // Журнал российского права. — 2016. — № 7. — С. 112–120.
9. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
10. О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. — 2013. — № 19. — Ст. 2306.
11. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: указ Президента РФ от 01 июля 2010 г. № 821 // СЗ РФ. — 2010. — № 27. — Ст. 3446.
12. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федер. закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ // СЗ РФ. — 2012. — № 50 (Ч. 4). — Ст. 6953.
13. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.
14. О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в этих организациях, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты представляемых сведений и соблюдения работниками требований к служебному поведению: постановление Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 613 // СЗ РФ. — 2013. — № 30 (Ч. II). — Ст. 4121.
15. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. — 2008. — № 52 (Ч. 1). — Ст. 6228.
16. О Следственном комитете Российской Федерации: федер. закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ // СЗ РФ. — 2011. — № 1. — Ст. 15.
17. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // СЗ РФ. — 2011. — № 49 (Ч. 1). — Ст. 7020.
18. О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ // СЗ РФ. — 2016. — № 22. — Ст. 3089.
19. О статусе военнослужащих: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ // СЗ РФ. — 1998. — №. 22. — Ст. 2331.
20. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. — 2012. — № 53 (Ч. I). — Ст. 7598.
21. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // СЗ РФ. — 2014. — № 30 (Ч. I). — Ст. 4213.
22. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ // СЗ РФ. — 2011. — № 48. — Ст. 6724.
23. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента от 12 августа 2002 г. № 885 // СЗ РФ. — 2002. — № 33. — Ст. 3196.
24. Ревякина Л. А. Административная ответственность за коррупционные правонарушения // Вестник Северо-Кавказского гуманитарного института. — 2015. — № 2 (14). — С. 110–115.
25. Цирин А. М., Черепанова Е. В., Тулинова О. А. Современные стандарты и технологии противодействия коррупции // Журнал российского права. — 2014. — № 7. — С. 170–171.