К вопросу о «ювенальной» проблеме нового Федерального закона об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации

В статье излагается основная «ювенальная» проблема нового Федерального закона об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации, даются предложения о совершенствовании законодательного акта.

Ключевые слова: социальное обслуживание, ювенальная проблема, Российская Федерация, федеральный закон, совершенствование.

С 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». [1] Принятию акта предшествовала кропотливая работа по разработке и по согласованию законопроекта с заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественностью до внесения в Государственную Думу ФС РФ [2] и после внесения. [3] На стадии обсуждения и согласования законопроекта нередко высказывались мнения о его доработке в связи с непринятием так называемых «ювенальных технологий», которые в итоге не были полностью исключены из законопроекта и продолжают существовать в положениях действующего Федерального закона об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации.

Наличие «ювенальных технологий» в Федеральном законе связано с новым понятием «социальное сопровождение». Поэтому, несмотря на достоинства нового Федерального закона об основах социального обслуживания граждан, обозначенные в письме Минтруда РФ от 05.02.2014 № 12–5/10/В-547 «О направлении информации по Федеральному закону от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», [4] принятый законодательный акт имеет серьезный недостаток в виде недоработки понятия «социальное сопровождение». С одной стороны, положения о социальном сопровождении вроде бы укладываются в русло решения, принятого на заседании Госсовета РФ, посвящённом политике в области семьи, материнства и детства, Президентом РФ (изменение вектора развития семейной политики с работы по заботе о тех, кто оказался в трудной жизненной ситуации и нуждается в социальной защите, в сторону создания условий для повышения уровня и качества жизни обычной, рядовой российской семьи, её общественного престижа, работы по борьбе с причинами проблем), так как направлены на профилактику обстоятельств, обуславливающих нуждаемость граждан в социальном обслуживании. [5] С другой стороны, введённые изменения о социальном сопровождении прямо противоречат смене вектора семейной политики, так как могут повлечь адресное вмешательство в дела российских семей, включая благополучные семьи.

В пункте 11 части 2 статьи 7 Федерального закона закреплена норма-дефиниция, которая под социальным сопровождением широко определяет содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам. В пункте 23 статьи 8 Федеральный закон устанавливает, что в компетенции органов государственной власти субъектов РФ находится утверждение порядка межведомственного взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ при предоставлении социальных услуг и социального сопровождения. Пункт 9 статьи 9 определяет право получателей социальных услуг на социальное сопровождение, причём делается отсылка на статью 22 Федерального закона. Пункт 7 части 1 статьи 12 определяет обязанность поставщиков социальных услуг осуществлять социальное сопровождение в соответствии со статьей 22 Федерального закона. Часть 1 статьи 16 определяет, что мероприятия по социальному сопровождению должны отражаться в индивидуальной программе. Основной статьей о социальном сопровождении является статья 22 Федерального закона, где указывается, что социальное сопровождение оказывается при необходимости гражданам, в том числе родителям, опекунам, попечителям, иным законным представителям несовершеннолетних детей. Социальное сопровождение осуществляется путем привлечения организаций, предоставляющих такую помощь, на основе межведомственного взаимодействия. А статья 28 Федерального закона устанавливает, что механизм реализации мероприятий по социальному сопровождению является неотъемлемой частью регламента межведомственного взаимодействия. Положения Федерального закона дают основания говорить о том, что основной «ювенальной» проблемой ФЗ об основах социального обслуживания граждан является отсутствие механизма социального сопровождения.

Для социального сопровождения не предусмотрен заявительный характер, что может повлечь вмешательство в дела благополучных семей. В связи с этим предлагаем в пункт 13 части 2 статьи 7 Федерального закона внести изменение, полномочия уполномоченного федерального органа исполнительной власти дополнить полномочием по утверждению формы заявления о предоставлении социального сопровождения. Аналогичные изменения о заявительном порядке предоставления социального сопровождения необходимо внести в часть 1 статьи 22 Федерального закона, исключив слова «при необходимости».

Отсутствие механизма социального сопровождения в положениях Федерального закона влечёт разную правоприменительную практику в субъектах РФ по предоставлению социального сопровождения, а также представляет собой коррупциогенные факторы в виде отсутствия или неполноты административных процедур и выборочного изменения объема прав (в одних случаях органы власти будут вмешиваться в дела семьи, в других — не будут, по личному усмотрению), выявленные в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [6]. Устранить коррупциогенные факторы представляется возможным с помощью изложения механизма социального сопровождения, включая заявление о предоставлении социального сопровождения.

В статье 22 Федерального закона в соответствии с указанной Методикой выявлен коррупциогенный фактор в виде определения компетенции по формуле «вправе», так как гражданам, в том числе родителям, опекунам, попечителям, иным законным представителям несовершеннолетних детей, оказывается содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам (социальное сопровождение) при необходимости. Точные основания для предоставления социального сопровождения в Федеральном законе не установлены. Иными словами, органы власти в одних случаях могут предоставить социальное сопровождение, в других — не предоставить. Заменив в статье 22 слова «при необходимости» заявительным порядком, предлагаем одновременно исключить коррупциогенный фактор из Федерального закона.

Заслуживает внимания позиция А. Г. Азаровой о том, что ювенальная юстиция отнюдь не является российским изобретением, [7] соответственно является чуждой для российской юридической действительности, в том числе для нового Федерального закона об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации.

На сегодняшний день единственные изменения коснулись положений Федерального закона об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации относительно вопросов проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования, [8] разработано всего три законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон об основах социального обслуживания граждан в РФ [9]. Из них частично наши предложения учитываются лишь законопроектом № 715379–6 (в части уточнения оснований для признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании и порядка предоставления социального сопровождения), где предлагается закрепить заявительный порядок для предоставления социального сопровождения в части 2 статьи 22 Федерального закона, что не совсем логично, так как основная содержательная составляющая о социальном сопровождении находится в части 1 статьи 22, также в законопроекте не учитывается необходимость изменений в пункт 13 части 2 статьи 7 и статью 4 Федерального закона. На указанный законопроект имеется заключение Правительства Российской Федерации, которое возражает против внесения изменений в статью 15 Федерального закона и умалчивает о своей позиции относительно содержания изменения в статью 22 Федерального закона. [10]

На основании изложенного предлагаем Правительству Российской Федерации разработать проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (в части уточнения механизма и принципов предоставления социального сопровождения) и внести его в Государственную Думу ФС РФ.

Литература:

1.      Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Российская газета. № 295. 30.12.2013.
2.      Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации как субъекта бюджетного планирования на 2012 год и на период до 2014 года // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации [Электронный ресурс]. –режим доступа: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/analytics/3. — Проверено: 21.09.2015.
3.      Законопроект № 734791–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28SpravkaNew %29?OpenAgent&RN=734791–6&02. — Проверено: 21.09.2015.
4.      Письмо Минтруда РФ от 05.02.2014 № 12–5/10/В-547 «О направлении информации по ФЗ от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Социальный мир. № 9. 01–09.03.2014.
5.      Материалы заседания президиума Госсовета, посвящённого политике в области семьи, материнства и детства (г. Череповец, 17 февраля 2014 года) // Официальный сайт Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/20265/work. — Проверено: 21.09.2015.
6.      Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (ред. от 27.11.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 02.12.2013. № 48. Ст. 6278.
7.      Азарова Е. Г. Социальное обеспечение детей: теоретические подходы: Монография. — М.: «КОНТРАКТ», 2012. 256 с. // СПС «КонсультантПлюс». 2015 год.
8.      Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» // Российская газета. № 169. 30.07.2014.
9.      Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?name= %D0 %BE+ %D1 %81 %D0 %BE %D1 %86 %D0 %B8 %D0 %B0 %D0 %BB %D1 %8C %D0 %BD %D0 %BE %D0 %BC+ %D0 %BE %D0 %B1 %D1 %81 %D0 %BB %D1 %83 %D0 %B6 %D0 %B8 %D0 %B2 %D0 %B0 %D0 %BD %D0 %B8 %D0 %B8&sort=date. — Проверено: 21.09.2015.
10. Законопроект № 715379–6 «О внесении изменений в статьи 15 и 22 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (в части уточнения оснований для признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании и порядка предоставления социального сопровождения) // Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28SpravkaNew %29?OpenAgent&RN=715379–6&02. — Проверено: 21.09.2015.