Проблемы доказывания нарушений антимонопольного законодательства, предусмотренных статьёй 16 Закона о защите конкуренции РФ

Современная рыночная экономика представляет собой сложнейший механизм, состоящий из огромного количества разнообразных структур, осуществляющих своё взаимодействие на фоне разветвленной системы правовых норм бизнеса. Этот механизм объединяется понятием рынка, с которым также теснейшим образом связывают и термин конкуренции. [1]

Следует особо отметить значение конкуренции в предпринимательской деятельности и экономике вообще. Она способствует установлению равновесной цены товаров, уравниванию спроса и предложения, поддерживает общественно нормальные условия производства и реализации товаров и услуг, являясь при этом, пожалуй, главнейшим стимулом научно-технического прогресса и повышения эффективности производства. Таким образом, неудивительно, что государством был принят особый нормативный акт, защищающий свободную конкуренцию в РФ, ведь только при отсутствии монополий на рынке товаров и услуг возможно существование настоящей рыночной экономики со свободным ценообразованием и прогрессирующими методами производства. [3]

Однако практика рассмотрения дел, связанных с нарушениями антимонопольного законодательства, сталкивается с трудностями в доказывании наличия подобных нарушений. Дело в том, что зачастую не так просто доказать реальное ограничение конкуренции вследствие соглашения между федеральными органами исполнительной власти или иными органами государственной власти РФ друг с другом или с хозяйствующими субъектами, способными оказывать существенное влияние на рынок.

Статья 16 ФЗ «О защите конкуренции» содержит запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и иных органов, осуществляющих функции данных органов. Иными словами, запрещается вести любые согласованные действия государственных учреждений в отношении друг друга или каких-либо хозяйствующих субъектов, если таковые соглашения могут привести к ограничению или недопущению конкуренции. Далее в статье раскрываются конкретные виды возможного ограничения, например, раздела товарного рынка или ограничению к нему доступа.

Для того, чтобы выявить нарушения антимонопольного законодательства в отношении данной нормы, следует изучить акт государственного органа и решить вопрос о возможности нанесения ущерба конкуренции данным актом. Антимонопольная служба России периодически издаёт различные рекомендации, в которых сообщаются указания касательно ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции». Например, рекомендация ФАС РФ по существенным условиям соглашений, заключаемых органами власти с производителями продовольственных товаров, в которой содержится ряд указаний на наиболее приемлемые условия заключения соглашений между исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующими субъектами о снижении и поддержании цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости, основываясь на одноимённом постановлении Правительства. В этом документе содержится ряд положений, которые должны содержаться в соглашениях. Так, данные акты должны включать обязательные условия обеспечения конкуренции и не должны содержать положений, приводящих к различным негативным для рынка последствиям: необоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар, а также положений, создающих для хозяйствующих субъектов возможность устранения конкуренции.

Однако правонарушения в этой области антимонопольного права нередки, и случаи частого нарушения антимонопольного законодательства встречались не только сегодня, но и на этапе становления современной правовой системы России. Так, в 1999 году наибольшее количество возбужденных дел связано с нарушением порядка подачи ходатайств и уведомлений при создании, реорганизации, ликвидации коммерческих организаций, а нарушения, обусловленные актами и действиями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленными на ограничение конкуренции по массовости занимали второе место. Немалым было и количество нарушений, связанных с монополистической деятельностью хозяйствующих субъектов. [5]

В настоящее время статистика несколько иная. Так, каждый год УФАС по Санкт-Петербургу рассматривается ряд дел, в которых так или иначе выявляются нарушения ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции», и в последние годы подобные нарушения участились. Например, в 2009 году УФАС по Санкт-Петербургу не было возбуждено ни одного дела по признакам нарушения статьи 16, в 2010 — восемь, а в 2011–6. Как объясняет сам антимонопольный орган в своём ежегодном отчёте, вероятными причинами увеличения количества возбужденных дел могут являться следующие причины:

-        большое количество рассмотренных процедур размещения заказа, а также заявлений о согласованных действиях хозяйствующих субъектов при участии в торга;

-        заключение соглашений органами власти между собой или с хозяйствующими субъектами, направленных на регулирование функционирования товарных рынков;

-        стремление органов власти к экономии бюджетных средств и выбор способа размещения заказа на оказание услуг по обязательным видам страхования путем проведения открытого аукциона, что приводит к необоснованному уменьшению стоимости услуги;

-        стремление страховых компаний к заключению договоров страхования. [6]

Конечно, самих обращений в антимонопольный орган было больше, но многие из нарушений были устранены после вмешательства антимонопольных органов. [7] Например, в 2011 году 7 нарушений было устранено по предложению антимонопольного органа. Следует также сказать о выявленном в 2011 году в ходе проверки нарушении в действиях Администрации Кировского района Санкт-Петербурга и ОАО «Агентство по приватизации жилищного фонда Кировского района Санкт-Петербурга» ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции», которое выражалось в заключении соглашения «О сотрудничестве Администрации Кировского района Санкт-Петербурга и ОАО «Агентство по приватизации жилищного фонда Кировского района Санкт-Петербурга». Некоторое время спустя органы антимонопольной службы обнаружили также и в других (7 из 20) районах Санкт-Петербурга факт заключения аналогичных соглашений. Однако после того как УФАС по Санкт-Петербургу направило в районные администрации письма с требованиями о расторжении заключенных с районными Агентствами по приватизации жилищного фонда соглашений о сотрудничестве, организации выполнили предложения антимонопольной службы и представили в УФАС по Санкт-Петербургу доказательства расторжения соглашений. [8]

Однако нарушения ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции» далеко не всегда очевидны, они могут быть очень трудно доказуемы и отчасти носить некоторый вероятностный характер. Например, особого внимания заслуживает дело № К03–206/12, которое рассматривалось осенью 2012 года УФАС по Санкт-Петербургу. Дело было возбуждено УФАС по Санкт-Петербургу по собственной инициативе. Имели наличие явные признаки нарушения рядом крупнейших городских транспортных компаний ч.1 ст.16 ФЗ «О защите конкуренции». Данные нарушения выражались в осуществлении согласованных действий, которые привели к повышению в апреле 2012 г. цен (тарифов) на перевозку пассажиров и багажа на маршрутах регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом незапрещенном правилами дорожного движения месте.

Суть дела заключалась в том, что организации начали одновременно и неоправданно повышать цены на проезд. При этом Комитет по транспорту администрации Санкт-Петербурга знал о повышении цен организациями-перевозчиками ранее их официального уведомления, что можно расценивать как свидетельство об устной договоренности Комитета с организациями-перевозчиками о повышении цен, т. е. о том, что такое повышение цен носило спланированный характер. При этом повышение цен (тарифов) осуществлено до утверждения соответствующих цен (тарифов) Правительством Санкт-Петербурга. [9] В целом перечисленные в материалах дела обстоятельства свидетельствуют о координации Комитетом по транспорту действий организаций-перевозчиков по установлению цен (тарифов) на коммерческих маршрутах и о соглашении (согласованных действиях) между Комитетом по транспорту и организациями-перевозчиками, результатом которых явилось фактическое установление (повышение) в апреле 2012 года цен (тарифов) на перевозку пассажиров и багажа на коммерческих маршрутах, что является нарушением статьи 16 Закона о защите конкуренции

Далее Комиссия УФАС по Санкт-Петербургу признаёт нарушения различных положений антимонопольного законодательства РФ, обосновывая своё решение на убеждённости в наличии устного соглашения между различными хозяйствующими субъектами — конкурентами, так как только это может объяснить одномоментность, единообразность и синхронность действий всех 15 организаций-перевозчиков. Здесь, в доказательственной базе этого решении, и проявляется самое важное обстоятельство данного дела, а именно то, что в качестве определяющего доказательства служит недоказанное устное соглашение. С другой стороны, в п. 18 ст. 4 ФЗ «О защите конкуренции» говорится о наличии не только письменных, но и устных соглашений различных субъектов, ведущих к ограничению конкуренции. Но если доказать письменное соглашение не представляется слишком сложной задачей, то доказывание устной договорённости является более сложной проблемой. На практике с этой проблемой антимонопольным органам приходится сталкиваться постоянно. Например, ФАС РФ в октябре 2013 года рассматривала крупное дело о нарушении ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции», где местные органы власти предоставили преимущественные условия осуществления деятельности на рынке оказания услуг по управлению многоквартирными домами в городе Муром только одной компании — ООО «ОДК», в обход остальных предпринимателей. Решение комиссии по делу также основывалось на предположении наличия определённого соглашения компании с органами исполнительной власти. [10]

Вероятно, в подобных ситуациях неизбежно придётся выводить наличие устного соглашения на основании различных косвенных доказательств, в частности, основываясь на том, что координированность действий различных органов исполнительной власти и иных хозяйствующих субъектов носит настолько согласованный характер, что мы не можем говорить о совпадении или иных причинах такого поведения хозяйствующих субъектов.

Говоря о трудностях доказывания нарушений ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции», следует рассмотреть также Положение об антимонопольной службе в РФ. [11] Этот нормативно-правовой акт устанавливает и раскрывает всю широту полномочий Федеральной антимонопольной службы в России, и исходя из них, мы сможем судить о том, насколько компетентны данные органы в поисках доказательств и проведении определённой работы по сбору информации о незаконной деятельности хозяйствующих субъектов. Пункт 5.3.1.8 Положения устанавливает за ФАС РФ обязанность осуществлять контроль за соответствием антимонопольному законодательству соглашений между хозяйствующими субъектами, которые могут быть признаны допустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством. Однако среди иных полномочий нет ни слова о возможности проведения каких-то самостоятельных оперативно-розыскных действий. Правда, п. 5.3.6 Положения закрепляет право антимонопольного органа получать от коммерческих и иных организаций и федеральных органов исполнительной власти необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, обращаться в установленном законодательством Российской Федерации порядке в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Однако данные запросы будут носить отнюдь не императивный характер. То есть сам по себе антимонопольный орган в своих попытках провести расследование и выявить наличие незаконного соглашения будет ограничен в своих возможностях.

К сожалению, приходится констатировать, что большая часть принимаемых решений обжалуется в арбитражные суды, так как аргументы антимонопольных органов в доказательстве наличия соглашений весьма неубедительны. Сказывается отсутствие определённой самостоятельности и некоторая ограниченность ФАС РФ в своих действиях, что следует отнести к недостаткам законодательства в части предоставления полномочий антимонопольным органам. На деятельность ФАС РФ отрицательно влияет большое количество факторов, которые подчас способствуют усложнению процедуры доказывания нарушений. Однако изменение некоторых положений в законе могло бы существенно повысить уровень работы ФАС РФ и устранить некоторые пробелы, в том числе отсутствие возможности у антимонопольных органов проводить самостоятельные действия по поиску доказательств о наличии незаконных устных соглашений.

Литература:

1.                  Павлов Е. А., Эриашвили Н. Д., Эриашвили М. И., Предпринимательское право. Правовая защита бизнеса в России. Учебное пособие для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 31

2.                  Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ// «Собрание законодательства Российской Федерации», выпуск № 31 от 31 июля 2006 г. (Части I-II)

3.                  Тотьев В. Н. Конкурентное право и правовое регулирование конкуренции. М.: Издательство РДЛ, 2005. С. 74

4.                  Практика применения антимонопольного законодательства, И. Южанов. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.lawmix.ru/comm/6963 (дата обращения: 19.10.2013)

5.                  Практика применения антимонопольного законодательства, И. Южанов. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.lawmix.ru/comm/6963 (дата обращения: 19.10.2013)

6.                  Отчет о деятельности Санкт-Петербургского УФАС России в 2009 г. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://spb.fas.gov.ru/report/5233 (дата обращения: 30.10.2013)

7.                  Пояснительная записка к отчету о работе Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу за 2011 год. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://spb.fas.gov.ru/report/6035 (дата обращения: 20.10.2013)

8.                  Отчет о деятельности Санкт-Петербургского УФАС России в 2011 г. [Электронный ресурс] — http://spb.fas.gov.ru/report/6035 (дата обращения: 24.10.2013)

9.                  Решение по делу К03–206/12 о нарушении антимонопольного законодательства. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://spb.fas.gov.ru/solution/5676 (дата обращения: 21.10.2013)

10.              Управляющим компаниям — равные условия. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34785.html (дата обращения: 30.10.2013)

11.              Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331//«Собрание законов Российской Федерации», выпуск № 31 от 2 августа 2004 г.