Становление и историческое развитие правотворческой функции Российского государства

Статья затрагивает теоретические аспекты соотношения понятий «правотворчество» и «правотворческая деятельность государства». Главная цель статьи — выявление исторических особенностей правотворческой деятельности Российского государства включая дореволюционный, советский и современные периоды его существования, а также сопоставление выявленных особенностей с господствующими принципами либеральной демократии.

Ключевые слова: функции государства; правотворчество; государственный режим; форма государства; механизм государства; государственный аппарат; принцип разделения властей; структурно-функциональный подход.

Выделение правотворческой формы реализации государственных функций признается в настоящее время большинством современных теоретиков [1, с. 321; 2, с. 116; 3, с. 75; 4, с. 107], хотя существует и иная точка зрения, в соответствии с которой правотворческую, как и правоприменительную деятельность государства, следует рассматривать в качестве самих разновидностей государственных функций, а не форм их реализации [5, с. 541–542]. Несостоятельность второй точки зрения представляется нам в том, что функция — это целенаправленное воздействие государства на общественные отношения, тогда как правотворческая деятельность отражает способ (внешнюю организацию) этого воздействия, в данном случае посредством принятия нормативных актов или иных источников права. Определенную теоретическую сложность при рассмотрении данного вопроса представляет соотношение понятий «правотворчество» и «правотворческая форма реализации государственных функций». Что касается первого понятия, то оно занимает прочное место в категориально-понятийном аппарате современной теории права и, несмотря на некоторую неопределенность в его толковании различными исследователями [6, с. 27], сводится к государственной деятельности, в результате которой государственная воля фиксируется в форме определенного источника права. Что же касается второй дефиниции, то ее содержание, объем и соотношение с понятием правотворчества остаются в значительной мере неопределенными. Если судить по имеющимся здесь немногочисленным работам [7, с. 12; 8, с. 34], то большинство исследователей прямо или косвенно признают эти два понятия тождественными, что представляется нам не совсем верным. Понятие «правотворчество» с методологической точки зрения отражает организационные вопросы фиксирования государственной воли в форме официального источника права. В рамках данного понятия рассматриваются аспекты, связанные с организацией государственной деятельности в ходе этого процесса. Понятие «правотворческая форма реализации государственных функций» отражает внешний способ воплощения самой государственной функции, т. е. целенаправленное воздействие власти на общественные отношения. Иными словами, данное понятие отражает не только организационные аспекты, но и предметно-содержательные, а именно, указывает на конкретное общественное отношение, которое государство считает необходимым урегулировать нормативным способом посредством принятия закона или подзаконного акта. Последний аспект, кстати, отражает характер этого нормативного регулирования, отношения, урегулированные законом, считаются более важными и требующими более пристального внимания по сравнению с отношениями, которые регулируются подзаконными актами [9, с. 47–49].

Таким образом, понятие «правотворческая форма реализации государственных функций» включает в себя следующие три аспекта: 1) организацию правотворческой деятельности; 2) описание вида общественного отношения, на которое государство планирует осуществить нормативное воздействие; 3) характер этого воздействия в зависимости от предполагаемой важности данного общественного отношения. Что же касается понятия «правотворчество», то оно является более узким по содержанию и отражает только организационные аспекты данного вида государственной деятельности.

В целом же, руководствуясь вышесказанным, правотворческую форму реализации государственных функций следует определить как организацию со стороны государственной власти нормативного воздействия на общественные отношения посредством принятия правовых норм в формах, официально-признаваемых источников права.

Исходя из этих теоретических представлений рассмотрим процесс становления и исторического развития правотворческой формы реализации функций Российского государства.

Дореволюционный период истории России позволяет констатировать эволюционное развитие данной функции, сходное с ее исторической эволюцией на Западе. Основными источниками Древнерусского права являлся правовой обычай, договорная практика, церковное правотворчество [10, с. 45–48]. Как и в западных странах в раннефеодальной истории Российского государства появляется инкорпорация обычного права — Русая Правда. Последующие редакции этого памятника позволяют проследить постепенное усиление роли княжеских актов (грамот) как источников права [11, с. 34–45]. Сравнивая раннефеодальный период России с западными странами, следует отметить несколько большую роль церковного правотворчества и существенно меньшую рецепцию норм иностранного права. В отличие от запада, где рецепция норм римского права составляла едва ли не основу всего средневекового частного права, рецепция норм византийского права со стороны Древнерусского государства носила более умеренный характер [12, с. 36–40].

Период феодальной раздробленности не приносит каких-либо новых тенденций и является скорее усилением тех начал, которые уже сложились в Древней Руси, прежде всего это касается усиления роли княжеских актов как источников права. В то же время усиление это имеет определенную особенность. Большинство княжеских актов в своем содержании воспроизводили уже существующие правовые обычаиипрактику, которые власть санкционировала. Тем самым, исчезая как особая форма, правовой обычай сохранялся в княжеских узаконениях в качестве правового источника. В этом плане вытеснение обычая в России происходит более медленно, чем на Западе, и закон окончательно «побеждает» его лишь в XVIII в. [10, с. 126–128].

К началу московского периода источники права отличаются своей многочисленностью, многообразием форм и нередко разрозненностью по содержанию. В этой связи в период Московского государства происходит осознание центральной властью необходимости систематизации нормативного материала. Судебники 1497 г., 1550 г. и 1555 г. позволяют наглядно проследить становление указанных представлений, и своеобразным итогом этой систематизации является Соборное уложение 1649 г., являющееся выдающимся памятником отечественного права, в котором впервые предпринята попытка систематизации норм по отраслевому признаку. Попытка эта была скорее неудачной. Становление критериев отраслевой систематизации и разделение права на частное и публичное происходит в России только к середине ХIХ столетия, что значительно позже по сравнению с Западом. Разработка и принятие Соборного уложения 1649 г. позволяет отметить и еще одну новую эволюционную черту — начальное становление представлений о правотворческом процессе. В этом аспекте следует согласиться с В. О. Ключевским, выделяющим, пусть весьма условные, но самостоятельные стадии разработки и принятия этого документа [13].

С позиций законодательной техники XVIII век не позволяет говорить о каком-либо существенном прогрессе. Распространенными приемами оставались: дополнение старой нормы новым положением, замена отдельных терминов и фраз в правовом тексте, группировка норм по хронологическому принципу. Приемлемая дифференциация норм по отраслевому принципу отсутствовала. Вместе с тем в течение указанного столетия происходит относительная стабилизация правотворческого процесса, дальнейшее осознание отраслевого принципа систематизации, делается, хотя и неудачная, попытка (Уложенная комиссия 1766 г.) связать правотворческую деятельность с общественным мнением [14; 15].

Необходимо отметить, что многочисленные неудачные попытки систематизации законодательства ХVIII — начала ХIХ века нельзя признать полностью бесплодными. Не зная столь сильного влияния римского права, Россия в отличие от Запада, была вынуждена постигать приемы законодательной техники в значительной степени самостоятельно. К середине ХIХ столетия задачи систематизации нормативного материала были успешно разрешены, и принятый в 1832 г. Свод законов Российской Империи, не уступает западным формам права того времени по юридической технике своего исполнения. В целом, ХIХ век в эволюционном плане развития правотворческой функции является довольно плодотворным. Впервые разработка нормативных актов строится на основе своего научного обоснования, формируются четкие представления о различных задачах инкорпорации и кодификации, происходит разделение частного и публичного права, по предметному критерию складываются основные отрасли, на доктринальном уровне четко осознается необходимость разделения материального и процессуального права [16; 17; 18].

Дальнейшее историческое развитие анализируемой функции связано с учреждением Манифестом 17 октября 1905 г. Государственной Думы. Главный недостаток в организации правотворческой деятельности здесь принято связывать с невозможностью принятия закона помимо воли монарха, что, по мнению многих исследователей, является атрибутом средневекового государства. По нашему мнению, правотворческий процесс в дореволюционной России развивался довольно органично и эволюционно был направлен в сторону ограничения правотворческих полномочий монарха. Ограничения эти первоначально являлись скорее юридическими обыкновениями, но де-факто они соблюдались. Находясь как бы выше писаного закона, с середины ХIХ века царь был скован управленческой традицией «соизмерять», «обсуждать» и «согласовывать». Главный недостаток дуалистической монархии 1906–1917 гг. видится не столько в авторитарных амбициях самого Монарха, сколько в проблемах политического сознания всего российского общества. Отсутствие единства в ценностном восприятии политической действительности сделали невозможным нормальное выполнение представительных и правотворческих функций созданной Думой. По этой причине адекватно отражающая весь спектр общественных интересов Первая и Вторая Дума, фактически оказалась неспособной к нормальной правотворческой деятельности, которую удалось нормализовать только посредством ужесточения избирательных цензов, в ущерб представительной функции (Третья и Четвертая Думы) [19, с. 112–114].

Советский период нашей истории существенным образом прерывает эволюционное развитие правотворческой функции, хотя и не является абсолютно бесплодным в ее развитии. Первоначальный отказ от формальной определенности в нормативном регулировании общественных отношений, обусловленный идеологической парадигмой о скором отмирании права как классового явления, был опровергнут самой историей. С окончанием Гражданской войны и установлением относительно мирной жизни, правовая идеология Советского государства осознает принципиальную невозможность обойтись без правового регулирования общественных отношений в условиях социалистического общества. В этой связи обозначенный в известной статье В. И. Лениным принцип социалистической законности является противоположностью к идее революционной целесообразности и направлен на борьбу с ней как с заблуждением. Дальнейшее развитие советской правовой системы снова приобретает свои эволюционные черты и характеризуется последовательным развитием законодательной техники по мере становления юридической науки и усложнения общественных отношений. Следует подчеркнуть, что в рамках ценностей марксистско-ленинской идеологии законодательная техника Советской России никак не может быть признана ущербной. Обычным упреком в этой связи является констатация обилия подзаконных актов, нередко меняющих саму концептуальную сущность закона, плохая систематизация законодательства, своеобразие правотворческого процесса, не знающего принципов парламентской демократии, отсутствие обязательного порядка опубликования нормативных актов. Все эти недостатки, безусловно, имели место. Однако, за исключением последнего, порождение их обусловлено скорее дореволюционным прошлым, а не советским периодом. Обилие разнообразных форм права, осознанная необходимость их систематизации, сложность и многочисленные неудачи этой систематизации — все эти проблемы были характерны и для дореволюционной России. Характерны они, причем едва ли не в большей степени, и для современного Российского государства. Идея парламентаризма отрицалась по идеологическим соображениям, но это была проблема аксиологического выбора, а не научного обоснования. Реализация принципов парламентаризма шла крайне проблемно в дореволюционный период (1906–1917 гг.), современный период истории де-факто также не позволяет констатировать здесь существенных достижений. Если же сравнивать правотворческий процесс, имевший место в Советской России, с историческим прошлым и настоящим, то можно констатировать следующие утверждения:

1)      по юридической технике советское законодательство было исполнено не хуже как дореволюционного, так и современного;

2)      представительные и законодательные функции в советском государственной аппарате были разъединены, разработка и принятие нормативных актов де-факто осуществлялась разными органами. При этом принятие законопроекта Советами с точки зрения процедуры носило формальный характер. Однако с политической точки зрения это одобрение не может быть признано полностью формальным. В идеократическом государстве, консенсуальное признание государственного решения имеет довольно важное идеологическое значение, оправдывающее существование самой государственной власти с позиций философии служения обществу. В этой связи Советы выполняли свою представительную функцию значительно лучше по сравнению как с дореволюционным, так и современным парламентом.

Дальнейшее эволюционное развитие правотворческой функции Российского государства фактически полностью было прервано революционными событиями октября 1917 г.

Формирование основ нового права началось с издания первых декретов Второго Всероссийского съезда Советов, сформировавших его принципы. В частности, Декрет о суде № 1отменял действие старых законов, если они противоречили революционному правосознанию [20, с. 12–18]. В первые годы советской власти революционное правосознание стало главным источником права при отсутствии новых писаных норм. Приоритет революционного правосознания в качестве источника права основывался на господстве в первые годы революции психологической теории права, считавшей важнейшим аспектом правовой реальности именно правосознание, а не норму и не правоотношение [21, с. 34–36].

В 1917–1918 гг. принимаются новые декреты о суде, в каждом из которых, так или иначе, интерпретировалось понятие революционного правосознания. Так, в ст. 5 Декрета о суде № 1 (1917 г.) говорилось о «революционной совести» и «революционном правосознании» как о синонимах, в ст. 36 Декрета о суде № 2 (1918 г.) упоминалось уже «социалистическое правосознание», а в ст. 22 Декрета о суде № 3 (1918 г.) — «социалистическая совесть» [22, с. 239]. Анализ этих актов позволяет сказать, что уже на данном этапе делалась попытка разграничить категории «революционная совесть» и «революционное правосознание». Первая означала субъективную способность осознавать и применять революционное правосознание, вторая — объективное содержание права [23, с. 91; 24, с. 24].

В начале 20-х гг. многие правоведы важное значение, как ведущей форме правотворчества, придавали и судебному решению. Это отчасти объяснялось тем, что декреты этого периода (1917–1920 гг.) были разрознены и не приведены в систему [9, с. 119]. На данном этапе «революционное правосознание» составляло стереотип «революционной законности» вообще, которая, в свою очередь, почти совпадала с представлением о «революционной целесообразности». Лишь к концу периода «военного коммунизма» в правовой теории произошла определенная дифференциация этих категорий.

С переходом к нэпу развернулась новая дискуссия по вопросу о революционной законности в ее отношении к экономике переходного периода. Под революционной законностьюстали понимать тот правопорядок, который признавался «верховными органами пролетарской диктатуры» целесообразным и общеобязательным (П. И. Стучка). Правосознание стало рассматриваться в качестве «ведущего принципа правотворчества, положенного в основу законодательства и наиболее определенно выявляющегося в содержании принимаемых кодексов» [23, с. 104].

Сама кодификациярассматривалась в этой связи только как этап в осуществлении революционного правосознания (или целесообразности), как способ «лучшего, в данных условиях, достижения цели» [25, с. 127]. Законодательные нормы не могли покрывать всего многообразия действительности, в каждый отдельный момент точно отражать «опыт хозяйственного строительства». В этой ситуации революционное (социалистическое) правосознание приобретало новое значение — метода, восполняющего пробелы в законе. Так, ст. 9 УК РСФСР (1922 г.) [26] определила социалистическое правосознание в качестве руководящего начала для применения статей Кодекса, а ст. 10 УК РСФСР, говоря об аналогии права, предоставляла этому принципу вполне конкретную область реализации. Та же роль отводилась правосознанию и в ст. 4 ГПК РСФСР (1923 г.) [27].

В целом, в правовой теории 20-х годов под революционной законностью стали понимать установленный и определенный государством правопорядок,комплекс правил, что связывалось с необходимостью разработать систему соответствующих норм. Расчет на скорое отмирание права (при социализме) обусловил особое отношение к правовой норме. «Закон отмечает те вехи, по которым определяются границы данного правопорядка, данной системы правовых отношений. Теоретически закон должен дать основной принцип данной системы, а остальное — уже дело пролетарского суда», — отмечал в середине 20-х годов П. И. Стучка [23, с. 47].

Ориентация на «революционное правосознание» как на важнейший источник права содержалась в концепциях сторонников психологической теории права(М. А. Рейснер), в которых собственно право отождествлялось с революционным правосознанием [28, с. 21–37]. Аргументам психологистов противопоставлялась социологическая интерпретация права. Сэтой точки зрения законодательство являлось не чем иным, как плановой политикой. Известный правовед И. Ильинский отмечает здесь следующее: «Мы не говорим о верховенстве законов, но говорим, что части подчинены целому и что в социальном строительстве отдельные его акты увязываются объединяющим их общим планом» [29, с. 122].

Советские правоведы 20-х гг. столкнулись со значительным противоречием, заложенным в самой правовой системе переходного периода, между «пролетарским судом» и «буржуазным правом». Преемственность юридических форм (буржуазное — советское право) выражалась, в частности, в том, что праву переходного периода наряду с принципом целесообразности был присущ и принцип «справедливости». Хотя последняя ни разу прямо не упоминалась, но определенно присутствовала во многих нормах (например, ст. 142 ГК РСФСР [30] или ст. 137 ГПК РСФСР [31] 1923 г.), в ряде случаев даже определяя границы применения закона.

Судебная и правоприменительная практика представлялись советским правоведам наиболее эффективным средством противодействия «буржуазным» началам, все еще существующим в праве переходного периода. «Творческая активность судебной практики, точно ограниченная исключительно интересами государства и трудящихся, но вовсе не ограниченная неподвижными рамками закона», воспринималось как начало корректив правотворческой деятельности в условиях переходного периода.

Разрешение дилеммы «пролетарский суд — буржуазное право» осуществлялось следующим образом: судья должен был прежде всего попытаться найти прямой ответ в действующем законе. Если это не удавалось, он обращался к анализу «общих начал», которые можно вывести из существа советского законодательства. Не найдя достаточно определенного ответа и там, судья вправе был искать решение в последней инстанции — в «общих принципах классовой политики».

Такой порядок обусловливал необходимость тщательно регламентировать процедуру судебного разбирательства, поэтому законодатель значительное внимание уделял разработке норм процессуального права. Например, ст. 4 ГПК РСФСР непосредственно не наделяла судью правом решать дело вопреки законодательству, но в целях восполнения существующих пробелов давала широкие возможности для судебного толкования применительно к «особенностям экономической ситуации».

В месте с тем, уже в 1919 г. П. И. Стучка предложил начать кодификацию нового права. Главенствующее место должна была занять Конституция. Далее шло «социальное право», включающее семейное и право социального обеспечения. Затем должны были располагаться «имущественные права». Завершать сборник должны были кодифицированные правила о труде, договорное право и международное право. По мнению указанного автора, систематизированные таким образом нормы составят «обязательное для всех право», тогда как все дальнейшие узаконения будут представлять собой лишь технические инструкции [32].

Представляется, что этот первый подход к вопросу о системе права был обусловлен постепенным осознанием практической необходимости, формирования системы советского законодательства и утверждения принципа формальной определенности правовой нормы. В этой связи 20-е годы стали периодом интенсивной кодификационной работы. Были приняты и вступили в действие Гражданский, Уголовный, Земельный, Гражданский процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс законов о труде, а так же разработаны проекты Хозяйственного, Торгового, Промышленного, Кооперативного, Административного кодексов.

После принятия Конституции 1936 г. в советской юридической науке утверждалось, что в СССР в системе источников права реализуется принцип верховенства закона. Де-факто иерархия юридических актов выглядела иначе. На вершине пирамиды правовых норм находились правила, исходившие от Центрального Комитета ВКП(б) (КПСС) либо от их подразделений — Политбюро (Президиума), Оргбюро, Секретариата, отделов. В силу сложившегося политического обычая эти нормы имели приоритет перед любыми другими правовыми актами. И. В. Михеева объясняет причины этого доминирования следующим образом: «Страны англосаксонской и романо-германской правовых семей переходили к демократическим формам законодательства на протяжении полутора, а то и двух-трех веков. СССР же обрел избирательное право почти мгновенно — в ходе революции 1917 г. Однако правосознание основной массы населения оказалось абсолютно неподготовленным к реальному народовластию. Идеи о революционном скачке в народоправство разбились сразу, как только столкнулись с подлинными правоотношениями. Не желая отказываться от прежних лозунгов и программных установок, КПСС, однако, силой обстоятельств стала выполнять функцию дореволюционной аристократии (конечно, без ее культуры, традиций, образования и на совершенно иной идеологической базе). Хотя правотворческая задача «пролетарской аристократии» была предопределена историей, реализация этой миссии проводилась с прямолинейной напористостью, свойственной, впрочем, всякой новой политической элите» [33, с. 23–28].

Действительно, партийные комитеты, начиная с ЦК, издавали постановления, адресованные непосредственно государственным учреждениям, тогда как с точки зрения формальной юриспруденции они могли обращаться только к членам своей партии в этих учреждениях. Подсознательно осознавалось, что выпячивание командной роли парткомов противоречит пропаганде преимуществ социалистического строя. Поэтому с середины 30-х годов получила широкое распространение практика издания совместных постановлений ЦК ВКП(б) (КПСС) и СНК (Совета Министров). Она стала формой легализации государственного нормотворчества партийных комитетов. С партийной точки зрения любое такое совместное постановление играло роль директивы для парткомов и для рядовых коммунистов, а участие правительства в его утверждении придавало акту общеобязательный юридический характер. На практике же совместные партийно-государственные решения нередко рассматривались правоприменительными органами как надзаконные, что приводило к подрыву принципа верховенства законов [34, с. 23–28].

Следует также отметить, что значительную конкуренцию законам составляло ведомственное правотворчество. При этом, чтобы замаскировать вопиющие факты попрания авторитета закона, само понятие «законодательство» стало толковаться расширительно. Огромная масса циркуляров, правил, регламентов, инструкций сопровождала каждый шаг руководителя предприятия, цеха, директора школы, вообще любого специалиста. К концу 70-х — началу 80-х годов только в сфере управления народным хозяйством накопилось до 200 тыс. различных приказов, инструкций и иных подзаконных актов. Многочисленные предписания подавляли количеством, противоречили друг другу и законам. Руководители ведомств явочным порядком присвоили себе своеобразное право вето на законодательные акты: установился порядок, когда даже законы СССР действовали в системе данного ведомства только после издания министром соответствующего приказа [35, с. 32–33].

Таким образом, собственно законы в реальных правоотношениях оказались вытесненными с верхнего яруса в пирамиде источников права. Необходимо также отметить, что «главным законодателем в советской непартийной части государственного аппарата был узкий круг лиц, избиравшихся не населением, а Верховным Советом в его Президиумом. В Конституции СССР 1936 г. Президиуму Верховного Совета поначалу отводилась роль толкователя законов, которые издавались на сессиях. Но этот компактный, немногочисленный по составу и всегда находившийся «под рукой» государственный орган оказался удобным для штамповки одобренных высшими партийными инстанциями решений. Явочным порядком через Президиумы Верховного Совета СССР, а также союзных и автономных республик стали проводиться указы, вносящие изменения и дополнения в законы СССР и соответствующих республик. В конце 40-х годов практика «указного» законотворчества была легализована поправкой в Конституции. В результате большая часть законодательных норм вводилась посредством указов Президиума Верховного Совета, санкционированных впоследствии Верховным Советом СССР. Как правило, сессия штамповала эти указы, практически даже не создавая видимости их обсуждения. За 1938–1985 гг. Верховный Совет издал 120 законов об утверждении указов своего Президиума, причем обычно одним актом санкционировался сразу пакет указов. Малочисленность законов открывала широкий путь для ведомственного и партийного правотворчества, необходимого в создавшихся условиях [35].

Существенной негативной чертой советского законодательства являлся его абстрактный характер, отсутствие механизма реализации закрепленных в нем норм. Большая часть законов «брежневской эпохи», особенно касавшихся охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, народного образования, прав и свобод граждан, были сформулированы абстрактно и не предусматривали реальных санкций за их нарушение. В этой связи, помимо политических причин, граждане Советского Союза не могли воспользоваться важнейшими конституционными правами, поскольку долгие годы не издавались законы, в которых были бы регламентированы порядок реализации свободы слова, печати, права на проведение митинга или шествия и др. [36, с. 127–129].

Другой негативной чертой советского законодательства была его недостаточная систематизированность, а также труднодоступность нормативных материалов для граждан, учреждений, предприятий и организаций. В этом аспекте, наиболее удачным был опыт нэпа, когда кодификация охватила все сферы общественной жизни. Как уже было отмечено, за полтора года законотворческой деятельности в 1922–1923 гг. было подготовлено семь кодексов. А в 1927 г. вышло в свет «Систематическое собрание законов РСФСР» [37]. С образованием СССР аналогичные работы проводились в сфере союзного законодательства: были приняты Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, Общие начала землепользования и землеустройства, Воздушный, Таможенный кодексы и ряд других важных кодификационных актов. В 1928 г. появилось неофициальное «Систематическое собрание действующих законов СССР», состоявшее из шести томов [38].

Однако крутая ломка общественных отношений, предпринятая сталинским руководством в конце 20-х — начале 30-х годов, сняла вопрос о комплексной систематизации законодательства с повестки дня. На протяжении последующей четверти века в СССР не проводилось никакой систематизации и кодификации законодательства. К середине 50-х годов только союзных актов (законодательных и правительственных) накопилось около 400 тыс. [35, с. 154]. Они вносили полную неразбериху не только своим количеством, но и низким юридическим качеством.

Кодификация возобновляется только во второй половине 50-х годов. Она началась на союзном уровне и ознаменовалась принятием новых Основ законодательства Союза ССР и союзных республик [39]. Введение в действие этих Основ и не замедливших последовать за ними соответствующих новых республиканских кодексов позволило не только систематизировать накопившийся нормативный правовой материал, но и существенно изменить его. С одной стороны, произошла гуманизация публичного права, с другой — гражданское законодательство оказалось приведенным в соответствие с реальностями огосударствленного народного хозяйства (до этого сохранялись ставшие абсолютно бесполезными нормы нэповских гражданских кодексов). На базе этой кодификации в середине 70-х годов началось осуществление программы издания Свода законов СССР и союзных республик. В 1985 г. завершилось издание десятитомного Свода законов СССР. Всего в Свод законов было включено 1367 нормативных актов. Однако, оперативное обновление содержания Свода законов СССР наладить так и не удалось и, в целом, эти тома остались мертвым памятником эпохи застоя. Полная же кодификация советского права — даже в части официального законодательства, без учета партийных и ведомственных норм, игравших фактически роль законов, — так и не состоялась.

Переходя к рассмотрению современного периода исторического развития правотворческой функции Российского государства, следует отметить, что формально принципы и организация данной функции соответствует всем современным представлениям о либеральной демократии. Как известно, основными принципами правотворческой деятельности являются следующие: принцип разделения властей; принцип парламентаризма; принцип верховенства закона и принцип планирования правотворческой деятельности. Рассмотрим, как указанные принципы де-факто реализовали себя в условиях современной России.

Принцип разделения властей, в анализируемом нами аспекте, предполагает независимость законодательной ветви власти, ее самостоятельность, а также согласованность действий этой ветви с другими ветвями власти. В этой связи в истории современного российского парламента можно выделить два довольно сильно различающихся периода, а именно, период работы Первой (1993–1995 гг.) и Второй (1996–1999 гг.) Государственной Думы и период работы Третьей (2000–2003 гг.), Четвертой (2004–2007 гг.) и Пятой (2008–2011 гг.).

Первый период характеризуется смешанной избирательной системой и отсутствием так называемой «партии власти», имеющей сильную административную поддержку государства. Политическое поведение этого Парламента действительно характеризуется независимостью, доходящей до конфронтации с Главой государства. С другой стороны эффективность правотворческой деятельности здесь оставляет желать лучшего. Этот Парламент так и не смог своевременно принять многие важнейшие законопроекты, в частности, Земельный кодекс, Трудовой кодекс, Гражданско-процессуальный и Уголовно-процессуальный кодексы. Негативность политической ситуации состояла в том, что проекты всех этих законов были в наличие, но разрабатывались они Правительством, тогда как законодательная инициатива исходила от Президента. Неприятие Президента как политической фигуры и конфронтация с ним являлось главной причиной предвзятого отношения к указанным законопроектам. С другой стороны, Парламент указанного периода активно принимает абстрактные, рамочные законы. Они формально соответствуют всем ценностям либеральной демократии, но не способны к самостоятельной реализации без последующей конкретизации. Примерами здесь могут быть Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «Об основах государственной службы в РФ» [40].

Кроме того, в указанный период активно принимаются законопроекты, касающиеся относительно частных вопросов, решение которых в данной ситуации фактически невозможно, по причине отсутствия общей концепции реформы в той или иной сфере. Примерами такой правотворческой деятельности может являться экологическое законодательство середины 90-х годов. В частности, только в 1995 году принимаются Федеральные законы «О животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях», «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах», чуть позже принимаются Лесной и Водный кодексы [41]. Однако базовые законы в экологической сфере данный Парламент, по причине существенных внутренних разногласий, принять не в состоянии. В указанный период продолжают действовать старый Закон РСФСР «Об охране окружающей среды» (1991 г.) [42] и старый Земельный кодекс РСФСР (1991 г.) [43], имеющие для данной отрасли системообразующее значение. Когда впоследствии (2001 г.), эти акты принять все же удается, выясняется, что относительно недавно принятые законы, касающиеся отдельных природных ресурсов, согласуются с ними довольно плохо и это заставляет либо принимать их заново (Лесной и Водный кодекс), либо вносить многочисленные поправки. Все это свидетельствует об отсутствии должного планирования правотворческой деятельности в работе Государственной Думы указанного периода.

Второй период (Государственные Думы Третьего и Четвертого созывов) характеризуется меньшей либерализацией избирательного законодательства, что выражает себя в переходе от смешенной к пропорциональной системе, а также в создании и административной поддержке центристской партии. Несмотря на возможные упреки в антидемократизме всех этих преобразований, они приводят к устранению конфронтационного стиля взаимодействия между Государственной Думой и Главой государства, что первоначально приводит к действительному улучшению правотворческой функции. В первой половине «двухтысячных» удается принять такие законопроекты как Налоговый, Трудовой, Земельный, Уголовно-процессуальный и Гражданско-процессуальный кодексы, а также, несомненно, более реалистичный новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и весьма дискуссионный Закон «Об альтернативной гражданской службе» [44].

Впоследствии, однако, ситуация изменяется в негативную сторону. Со второй половины «двухтысячных» законодательная деятельность Государственной Думы становится гиперактивной. Так, если Государственная Дума Второго созыва за период своей работы приняла 187 федеральных закона и 5 федеральных конституционных, то за период работы Третьей Государственной думы это число составляет соответственно 682 и 12, в отношении Четвертой — 893 и 17, Пятой — 1581 и 27 [45, с. 34–35]. Для сравнения необходимо отметить, что число законопроектов, принимаемых за аналогичный период времени (4 года) парламентами западноевропейских государств, не превышает двухзначной цифры. Более того, в последние годы законодательная практика часто подвергает изменениям федеральный закон, срок действия которого еще не наступил, т. е. по существу его нормы не входят в систему действующего законодательства. В то же время срок вступления в действие основного и изменяющего закона различен. Между тем изменяющий акт не может вступать в действие ранее основного, так как иное порождает неопределенности в правоприменительной практике. Например, Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» вступал в действие в конце ноября 2007 г., в то время как основной акт начинал действовать с 1 января 2008 г. Между тем первый, внося изменения в основной, фактически инкорпорирует его предписания и согласно юридической практике отдельно применяться не может. Поскольку Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» [46] носил временный характер, то срок начала его действия строго обозначен законодателем и не мог быть ранее 1 января 2008 г. Однако ряд нормативных установлений изменяющего федерального закона носят характер самостоятельных положений и согласно своему содержанию создают «иллюзию» самостоятельного действия, приводящую к коллизиям. Основной причиной подобного разночтения предписаний двух взаимосвязанных федеральных законов является отсутствие системной связи между нормами основного и изменяющего его закона в их содержании.

Прежде чем перейти к рассмотрению других многочисленных проблем в сфере реализации правотворческой функции современного Российского государства, представляется необходимым подытожить описанную выше ситуацию. Сущность отмеченных выше проблем сводится к рассогласованию представительной и законодательной функций Российского парламента. Отсутствие ценностного единства на уровне массового сознания российского общества не позволяет сформировать парламент, с одной стороны, адекватно представляющий интересы всех социальных групп, и эффективно выполняющий свою правотворческую деятельность — с другой. В историческом плане проблема эта проявила себя еще в дореволюционный период (1906–1917 гг.), и в точности повторила себя в современной истории российского парламентаризма. Повторимся, проблема эта сводится не столько к политическим амбициям правящей политической элиты, стремящейся за счет административного ресурса «скорректировать» результаты выборов, сколько к сфере массового политического сознания. При имеющемся уровне ценностных противоречий парламент, адекватно выполняющий представительную функцию, неспособен к результативной правотворческой работе и наоборот. В конечном же счете нормальная правотворческая деятельность парламента в отрыве от его представительной функции невозможна в принципе. В этой ситуации парламент не в состоянии оценить реальные возможности и потребности общества, его правотворческая деятельность начинает рассматриваться как самоцель и носит, по удачному выражению В. Д. Зорькина, «виртуальный характер» [47].

Возвращаясь к анализу проблем в сфере реализации правотворческой функции современного Российского государства, следует отметить довольно часто встречающееся несоответствие содержания (т. е. предмета правового регулирования) нормативного акта его форме (внешнему источнику). Прежде всего, эта проблема связана с юридической силой того или иного нормативно-правового акта, а именно, с их делением на законы и подзаконные нормативно-правовые акты, а также с иерархией юридической силы внутри самих этих источниках [48, с. 12].

Как известно из курса общей теории права, к основным признакам закона относят следующие: принятие высшими органами государственной власти; нормативность и общеобязательность (ибо закон — это прежде всего нормативно-правовой акт); особый порядок принятия, изменения и отмены; непосредственное выражение государственной воли; опосредование наиболее важных общественных отношений; первичный характер содержащихся в законе норм; преследование стратегических целей, интересов и задач; обладание высшей юридической силой по отношению ко всем иным источникам права [49; 50].

Если конкретизировать обозначенные выше признаки, то закон есть форма права, предназначенная для регулирования наиболее важных, с точки зрения государства, общественных отношений. И уже из этого вытекает его наивысшая юридическая сила, особый порядок принятия и пересмотра. Иными словами, именно важность регулируемых общественных отношений есть главный признак закона. Между тем само понятие «важности» является оценочным. Важных отношений по своей природе не может быть слишком много, иначе размывается сам смысл этого понятия. С этим же связана и недопустимость частого изменения закона, т. к. закон задает своего рода стратегию развития общества, и частое изменение этой стратегии косвенно всегда свидетельствует о слабости государственной политики. Ю. А. Тихомиров отмечает: «Мы клянемся перед законом, который считаем верховенствующим в нашей жизни, но возникающие при этом в прогрессирующем порядке юридические коллизии бьют по авторитету, стабильности закона, выражают множество других притязаний к нему» [51].

В целом можно сделать вывод, что форма закона ко многому обязывает, тогда как на практике наблюдается определенная ее девальвация. В силу особых качеств этой формы депутаты нередко стремятся облечь в законы отношения конъюнктурногохарактера или урегулировать в форме закона те общественные отношения, которые требуют совсем иных форм. Л. А. Морозова приводит здесь следующие примеры: Федеральный закон «О племенном животноводстве» от 3 августа 1995 г.; Федеральный закон «О семеноводстве» от 17 декабря 1997 г. Как отмечает указанный автор, «в форме законов принимаются депутатами и акты разового индивидуального характера. Так, в 1994–1996 гг. принимались законы о материальном обеспечении и медицинском обслуживании семей депутатов, умерших или погибших по различным причинам. Можно привести в качестве примеров и такие федеральные законы, как от 3 января 1996 г. «О центре международного бизнеса «Ингушетия» или от 14 августа 1995 г. «О переименовании города Кремлев Нижегородской области в город Саров» и др». [52, с. 145–146]. Очень показательным примером здесь является ст. 44, Федерального закона «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» от 16 октября 2003 г., обязывающая оформлять досрочный роспуск представительного органа местного самоуправления и досрочное отрешение от должности главы муниципального образования принятием соответствующих региональных законов.

Неудачный выбор формы нормативного акта ведет к уже отмеченной выше нестабильностидействующего законодательства. Нестабильность законов — существенный недостаток действующей системы законодательства современной России. Это подрывает принцип верховенства закона, девальвирует саму его форму, размывает его роль в правовой системе и, в конечном счете, ведет к потере доверия к нему общества.

Причиной всех этих явлений являются не столько заблуждения, которые Л. А. Морозова называет «нормативным синдромом» [52, с. 146], сколько намеренное желание продемонстрировать свою профессиональную активность со стороны отдельных депутатов Государственной Думы с целью сохранения своего политического имиджа.

Для борьбы с этими вредными явлениями предлагаются различные средства, большинство из которых сводятся, однако, к констатации необходимости законодательного закрепления тех видов общественных отношений, которые могут регулироваться такой формой нормативно-правового акта как закон. В целом здесь можно выделить различные варианты этого законодательного закрепления.

Наиболее радикальными из них являются предложения Ю. А. Тихомирова и Э. В. Талапина, требующие конституционного закрепления вопросов, относящихся к исключительному предмету регулирования законов [53, с. 71–72].

Подавляющее же большинство исследователей считает необходимым закрепление этих вопросов на законодательном уровне, а именно, на уровне специального Федерального Закона «О нормативно-правовых актах в Российской Федерации» [54, с. 12–22; 55, с. 88–93].

Однако и в рамках этого (законодательного) варианта среди ученых нет единого мнения [56]. Основная проблема, которая при этом возникает, состоит в самом содержании законодательного регулирования предметов закона, а именно — должно ли оно быть исчерпывающим, вбирающим в себя весь перечень вопросов, которые должны составлять предмет регулирования законов, как это полагают одни авторы. Или же необходимо ограничиться закреплением только их «базового перечня», как полагают другие исследователи. Существует и третья точка зрения, в соответствии с которой предлагается пойти по пути четкого определения и законодательного закрепления лишь сфер и принципов, с помощью которых в каждом отдельно взятом случае должен решаться вопрос об отнесении тех или иных отношений к предмету исключительного регулятивного воздействия законов [57].

С нашей точки зрения, формирование предмета законодательного регулирования невозможно осуществить только путем составления перечня вопросов и отношений, которые могут быть опосредованы исключительно данными нормативно-правовыми актами. При решении этого вопроса необходим, как представляется, более гибкий и дифференцированный подход. Суть его заключается в том, чтобы на общетеоретическом уровне использовать определенные принципы — критерии выделения сфер жизни и отношений, которые должны быть урегулированы только с помощью законов. На отраслевом же уровне следует обратиться к конкретным правовым нормам и к перечню конкретных отношений. Судя по публикациям, именно эта точка зрения пользуется поддержкой у большинства современных исследователей. Она же нашла свое отражение и в проектах закона «О нормативно-правовых актах в Российской Федерации» [58, с. 22–27].

Наиболее конкретным является перечень вопросов исключительно законодательного регулирования, представленный С. В. Полениной. По ее мнению, в круг вопросов, входящих в предмет исключительно законодательного регулирования, должно входить: 1) правовой статус граждан, включая основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам; 2) условия создания и деятельность партий и общественных объединений; 5) порядок формирования и работы органов представительной, исполнительной и судебной власти; 4) вопросы конституционного порядка; 5) установление, отмена и изменение всех видов налогов; 6) юрисдикционное законодательство (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное и административное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах); 7) семейное законодательство; 8) правовой статус средств массовой информации. При этом, как отмечает С. В. Поленина, «принципиальное значение имеет тот факт, что такой перечень не должен быть исчерпывающим, поскольку отсылка «к закону» может содержаться и действительно содержится в целом ряде различных законодательных актов» [59, с. 136].

Более абстрактный перечень общественных отношений предлагает Л. А. Морозова. По ее мнению, форма закона, имея определенные границы своего применения, подлежит выбору в следующих случаях: 1) когда речь идет о регулировании прав, свобод и обязанностей личности, их охране, защите, обеспечении условий реализации; 2) когда решаются вопросы собственности: ее регулирования, охраны, защиты, допустимых ограничений; 3) при установлении принципов организации, структуры, порядка формирования и деятельности государственных органов с тем, чтобы не было разнобоя в пределах страны; 4) при регулировании основополагающих вопросов федеративных отношений; 5) при выработке основ правового регулирования рыночных отношений, предпринимательской деятельности, ценовой политики; 6) когда устанавливаются налоговые обременения для различных категорий налогоплательщиков, а также льготы по налогообложению; 7) когда устанавливаются общегосударственные нормативы природопользования и экологических стандартов. При этом Л. А. Морозова также отмечает, что «возможно регулирование в форме закона и некоторых других, кроме названных, общественных отношений. Это каждый раз необходимо решать с учетом их значимости в данный период и конкретной обстановки в стране» [52, с. 155–156].

С нашей точки зрения, наиболее предпочтительным является второй, абстрактный, вариант перечня предметов законодательного регулирования, предлагаемый Л. А. Морозовой. Предпочтение большей степени абстракции обусловлено тем, что предмет правового регулирования является важным, определяющим, но не единственным критерием выбора законодательной формы. Представляется, что на выбор формы закона могут оказывать влияние и такие критерии, как объем правового регулирования, его содержание, средства, предполагаемые виды контроля, а также политическая ситуация в стране.

В целом же, если посмотреть на проблему формы нормативного материала с эволюционных позиций, то обилие законов, есть приобретение именно постсоветского периода. В Советской России, несмотря все отмеченные выше недостатки, выбор формы нормативного акта был более адекватен а само законодательство являлось более стабильным и имело менее абстрактный характер.

Существенным недостатком современного законодательного материала является, на наш взгляд, абстрактный характер многих базовых законов, а именно, отсутствие в них описания конкретных механизмов своей реализации. Отсылочный характер этих процедурных по своей природе, законодательных норм неизбежно ставит возможность реализации всего закона в зависимость от подзаконных актов, что, в свою очередь, создает почву для произвола со стороны исполнительной власти. Если сравнивать советский и современный периоды нашей истории, можно констатировать довольно печальную закономерность. Резкий рост числа законов (по сравнению с советским периодом) сопровождается в современной России таким же возрастанием их абстрактности в процедурном и процессуальном аспектах. В этой связи по степени декларативности многих законодательных положений (например, в сфере социальной защиты) современное право России отнюдь не лучше советского. Следует отметить, что проблема отсутствия формальной определённости у современного российского законодательства отнюдь не только следствие правотворческих ошибок, но и во многом является результатом лоббирования интересов, прежде всего со стороны самих же чиновников. Интересы этого лоббирования довольно очевидны: неопределенность процедур реализации гражданами своих законных интересов создает питательную почву для своего рода «торговли» возможностью их удовлетворения со стороны государственной бюрократии в рамках т. н. теневого права.

Подводя итоги необходимо отметить, что с формально-юридической точки зрения правовое оформление правотворческой деятельности в современной России полностью соответствует всем требованиям либеральной демократии. С позиций же реального своего функционирования современная Россия унаследовала в этом отношении все свои старые, исторически-обусловленные проблемы. Основной проблемой современной правотворческой деятельности представляется рассогласованность представительной и законодательной функции Российского парламента. Проблема эта лежит не столько в правовой и даже не в политической плоскости, сколько в чрезвычайно рознящихся ценностных представлениях общественного политического сознания. Эффективность работы парламента (в том числе и в правотворческой сфере) всегда предполагает возможность нахождения компромисса. В современном же российском обществе при адекватном представлении всех общественных интересов в парламенте достижение этого компромисса является невозможным, что приводит к конфронтационному стилю работы парламента. Понимая все это, правящая политическая элита прибегает к постоянной манипуляции с изменением избирательного законодательства и к административной поддержке так называемой «партии власти». За счет этого в парламенте обеспечивается согласованная работа, но это же приводит и к ущемлению его представительной функции. Представляется, что проблема эта во многом осознается самой правящей элитой. В частности, недостаток представительной функции Российского парламента пытаются восполнить с помочью Общественной палаты — органа, возможно и более представительного, но не имеющего своего конституционного статуса. Кроме того, по инициативе Президента РФ избирательное законодательство скорректировано таким образом, что партии, преодолевшие 5 % барьер, имеют право на замещение одного места в нижней палате. В этом же ракурсе находятся и недавние (февраль 2013 г.) законодательные инициативы Президента РФ о возвращении к смешанной системе выборов в Государственную Думу. Представляется, что все эти действия правящей политической элиты во многом носят вынужденный и, тем самым, оправданный характер. Условно их можно охарактеризовать как поиск наиболее приемлемой формы формирования парламента, осуществляемый с целью адекватного соотношения его представительной функции и способности к нормальной правотворческой деятельности. Не имея адекватного представительства, правотворческая деятельность парламента сводится либо к машинальному одобрению всех законопроектов, исходящих от Президента, либо к спонтанному собственному правотворчеству, вне всякой связью с реально существующими общественными отношениями, историческими традициями, реальными возможностями и потребностями общества. Главное достоинство парламентской демократии сводится к конкурентной борьбе в сфере принятия того или иного политического решения. В этой связи отсутствие реальной политической конкуренции в сфере принятия правотворческих решений является главной проблемой в реализации правотворческой функции современного Российского государства.

Литература:

1)      Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2004.

2)      Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2005.

3)      Комаров С. А. Общая теория государства и права. СПб., 2004.

4)      Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2000.

5)      Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. М., 2003.

6)      Калинин А. Ю. Правотворческие стандарты и оптимизация правотворческой деятельности в современной России. М., 2009.

7)      Юртаева Е. А. Закон о нормативно-правовых актов и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5.

8)      Бошно С. В. Правотворчество: путь от источника к форме права. Лекции. М., 2002.

9)      Марченко М. Н. Источники права. М., 2005.

10)  Радин И. М. История русского права. СПб., 1910.

11)  Черниловский З. М. Русская Правда в свете других славянских судебников // Древняя Русь: проблемы права и правовой идеологии. М., 1984.

12)  Оспенников Ю. В. Государство и право Северо-западной Руси в ХII-ХV веках. Дисс. … докт. юрид. наук. Самара, 2010.

13)  Псковская Судная грамота. Новый перевод и комментарий Л. В. Черепнипа и И. Я. Яковлева // Исторические записки. Т. VI. М., 1940.

14)  Пайпс Р. Истоки гражданских прав в России — год 1785. М., 2010.

15)  Омельченко О. А. «Законная монархия» Екатерины Второй. М., 1993.

16)  Пыпин А. Н. Общественное движение в России при Александре I. М., 2006.

17)  Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. М., 1989.

18)  Томсинов В. А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М. М. Сперанского. М., 1991.

19)  История России / Под ред. А. Н. Сахарова. М., 2012. Т. 2.

20)  Кожевников М. В. История советского суда. 1917–1947 гг. М., 1948.

21)  Бабенко В. Н. Судебная система России: история и современность. М., 2007.

22)  Калинин А. Ю. Правообразование с позиций структурно-функционального подхода. М., 2011.

23)  Стучка П. И. Революционная роль советского права. М., 1934.

24)  Рейснер М. А. Право: Наше право; Чужое право; Общее право. Л.; М.: Госиздат, 1925.

25)  История отечественного государства / Под ред. проф. В. Г. Чеченина. М., 2003.

26)  СУ РСФСР. 1922. № 63. Ст. 808.

27)  СУ РСФСР. 1923. № 87. Ст. 1025.

28)  Вышкварцев В. В. Правовое государство в трудах советских юристов 20–30-х годов XX века // Российский юридический журнал. 2012. № 2.

29)  Ильинский И. Советское право и правосознание. Л., 1929. С. 122.

30)  СУ РСФСР. 1923. № 71. Ст. 945.

31)  СУ РСФСР. 1923. № 73. Ст. 1132.

32)  Стучка П. Учение о Государстве и Конституции РСФСР. М., 1920.

33)  Михеева И. В. Источники советского права // Журнал Российского права. 2000. № 4.

34)  Школов А. С. Правотворческая функция: история и современность // Вестник РГУ. 2013. № 2.

35)  Калинин А. Ю. Источники права. Коломна, 2010. С. 32–33.

36)  Калинин А. Ю. Методологические основы изучения процессов формирования права в России. М., 2009. С. 467.

37)  Систематическое собрание законов РСФСР. М., 1928.

38)  Систематическое собрание действующих законов СССР. Т. 1–6. М., 1928.

39)  Ведомости ВС СССР. 1981. № 26. Ст. 834.

40)  СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

41)  СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2358; СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 3007; СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3217; СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1276; СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 2548.

42)  Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

43)  Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.

44)  СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340; СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; СЗ РФ. 2001. № 52. (ч. I). Ст. 4921; СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3030.

45)  Калинин А. Ю. Эволюция правотворческой деятельности современного российского парламента // Сборник научных статей. КИ МГОУ. Коломна, 2012. С. 34–45.

46)  СЗ РФ. 2007. № 28. С. 2263.

47)  Зорькин В. Д. Какое законодательство необходимо России // Российская газета. 2010. 18 апреля.

48)  Калинин А. Ю. Правообразование и источник права // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 3. С. 12.

49)  Дробязко С. Г. О критериях классификации советских законов. Вопросы государства и права. Минск, 1969. Вып. 1.

50)  Колкарева И. Н. Проблемы теории правового закона и правовой законности. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Ростов н/Дону, 2002.

51)  Тихомиров Ю. А. Закон: притязания, стабильность, коллизии. М., 2005.

52)  Морозова Л. А. Выбор формы законодательно акта и эффективное его использование // Законотворческая техника современной России: состояние проблемы, совершенствование / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород. 2001. Т. 1.

53)  Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Введение в российское право. М., 2003.

54)  Юртаева Е. А. Закон о нормативно-правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5.

55)  Тихомиров Ю. А., Рахманинов Т. Н., Хабибуллин А. Г. Закон о нормативно-правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5.

56)  Арзамасов Ю. Г. Проблемы правового регулирования нормотворческого процесса в РФ // Актуальные проблемы юридической науки: сборник научных трудов. 2008. Вып. 5.

57)  Законодательный процесс. Понятие, институты, стадии / Под ред. Р. Ф. Васильева. М., 2000.

58)  Кимов С. Ю. Проект закона о нормативных актах // Государство и право. 2008. № 8.

59)  Поленина С. В. Научные основы определения предмета правового регулирования // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород. 2001. Т. 1.