Политико-правовые основы шведской модели социального государства

This article observes political and legal basis of swedish model of the welfare state. An analysis of essential constitutional rules and principles has been made. On its basis the author has come to the conclusion that it is possible to apply the swedish experience in Russia.

Keywords: welfare state, Sweden, swedish model.

В 2013 году исполняется 20 лет со времени принятия современной российской конституции. П. 1 ст. 7 устанавливает, что Российская Федерация является социальным государством. Однако, как отмечают специалисты [1, c. 15–22], реальная ситуация не соответствует провозглашенным принципам. Представляется, что основная проблема этого несоответствия лежит в отсутствии программы, стратегии развития социального государства. В следствие распада СССР страна лишилась собственной модели развития. В результате преобразований была создана современная, соответствующая международным стандартам правовая база социального государства, однако не был сделан ключевой политический выбор — какая именно модель социального государства должна существовать в России. Представляется, что именно отсутствие четко поставленной цели развития, идеального образа социального государства препятствует сегодня развитию общества и государства и рождает указанное выше противоречие.

Шведская модель социального государства представляет собой уникальный исторический и политический феномен. Ее возникновение связано с борьбой двух кардинально противоположных систем — социалистической (коммунистической), с одной стороны, и капиталистической, с другой. Шведская модель появилась на основе синтеза обеих моделей, переняв передовые идеи из каждой из них. В результате появилась система, которая по праву называется одной из самых успешных и справедливых в мире. Во второй половине XX — начале XXI вв. уровень жизни в Швеции является одним из самых высоких в мире, а граждане этого государства регулярно высказывают удовлетворенность своей жизнью и уверенность в будущем [2].

Термин «социальное государство» обозначает особый тип государства, ориентированный на достижение максимального общественного баланса путем обеспечения достойной жизни и свободного развития человека. Говоря о шведской модели социального государства, мы имеем в виду тип государства, появившийся в Швеции в первой половине XX века и существующий по сей день.

Представляется, что шведская модель социального государства представляет для России значительный интерес. Швеция так же, как и наша страна сегодня, стояла перед выбором между двумя генеральными направлениями развития, но последовала своему пути с учетом национальных особенностей. Россия, унаследовавшая многие черты СССР, но в то же время развивающаяся демократическим путем, могла бы перенять шведский опыт. Безусловно, между нашими странами существуют коренные различия, но есть и немало общих черт. Возможно, шведская модель социального государства лучше других ныне имеющихся в мире моделей подходит современной России.

В настоящей работе будут рассмотрены политические и правовые аспекты шведского социального государства. Будет проведен анализ основных характеристик исследуемой модели. В заключении будет сделан вывод о возможности практического применения шведского опыта в современной России.

Первым пунктом, на котором нужно остановиться, является ответственность государства перед гражданами, подконтрольность государственных органов обществу. Данные принципы базируются на теории, согласно которой именно народ первичен по отношению к государству. Государство представляет собой лишь механизм управления народом, проживающим на определенной территории, и служит его интересам. Форма правления в ч. 1 ст. 1 закрепляет, что «единственным источником публичной власти является народ» [3, cт. 1]. То есть именно народ является носителем суверенитета, верховной власти на территории Швеции. Именно от его имени осуществляется управление. Именно такой подход определяет производный, подчиненный характер государства. Важно заметить, что в своей деятельности шведское государство жестко ограничено законом, что установлено в ч. 3 ст. 1 Формы правления.

Следует обратить внимание, что именно на этой теории базируется шведская модель социального государства. Последнее функционирует в интересах народа и под его контролем. Это позволяет государству брать на себя ключевую роль в организации перераспределения доходов. То есть государство является ключевым элементом не только социальной, но и экономической системы. Обладая подобными полномочиями, лица, наделенные государственной властью, с легкостью могли бы проводить политику, ориентированную, прежде всего, на собственные интересы. Иными словами, шведская система на первый взгляд предоставляет массу возможностей для злоупотребления властью и ее узурпации. Однако провозглашенные положения обеспечены эффективным механизмом народного контроля за властью, эффективными институтами прямой демократии, которые не позволяют лицам, наделенным государственной властью, ее узурпировать.

Прежде всего, к таким механизмам относится особая форма правления. Главой государства де-юре является король, который, однако, не обладает полномочиями, позволяющими ему оказывать влияние на политику государства. Монарх выполняет исключительно формальные, церемониальные функции. Он представляет Швецию как за рубежом, так и внутри страны. Король олицетворяет единство нации, преемственность ее исторического пути. Личность монарха символизирует, что несмотря на смену составов парламента и правительств, шведское государство остается неизменным на протяжении столетий. Кроме того, своим статусом монарх обозначает подчиненность государственной власти народу, еще раз подчеркивает ее производный характер. Конституционная монархия в Швеции выступает главным гарантом разделения властей, их независимости друг от друга и подотчетности народу.

Высшим представительным и законодательным органом в Швеции является Риксдаг. Этот орган формируется на основе прямых, равных, свободных выборов путем тайного голосования. Это ключевой орган шведской государственной системы, поскольку именно он формируется непосредственно народом. То есть народ напрямую делегирует парламенту часть своих суверенных полномочий. Таким образом, представляя народ, Риксдаг обладает правом принимать ключевые решения, в частности, принимать законы. Парламент выступает непосредственным гарантом производного статуса государства. Избираясь непосредственно народом, Риксдаг как ни один другой оран зависит от мнения и воли людей.

Именно этим объясняется широкий круг полномочий, имеющийся у парламента. К ним относятся, как было уже сказано выше, исключительное право на принятие законов и установление налогов. Кроме того, именно Риксдаг формирует правительство. Главой правительства становится лидер политической партии, из членов которой чаще всего назначаются и остальные министры. Правительство подотчетно парламенту, который контролирует деятельность высшего органа исполнительной власти. Риксдаг имеет право вынести вотум недоверия в отношении отдельного министра или всего правительства. В таком случае министр или весь орган будут вынуждены сложить с себя полномочия. Депутаты также имеют право требовать отчетов о деятельности как отдельных министров, так и всего правительства.

Отношения между правительством и парламентом лучше всего описаны старым конституционным принципом: «Лучше, чтобы пало данное правительство, чем пала сама правительственная власть» [4, c. 247]. Таким образом, правительство, возглавляющее систему органов исполнительной власти, само зависит от парламента. То есть опосредованно от народа. Именно эта система обеспечивает функционирование исполнительной власти в интересах народа. Получается, депутаты и члены правительства сами заинтересованы в наиболее эффективной работе правительства. Ведь главным образом именно по ее результатам люди на выборах оценивают успешность работы той или иной партии. Таким образом, становится очевидным, что и правительство является исключительно производным органом.

Помимо контроля правительства Риксдаг осуществляет еще ряд других контрольных полномочий. Во-первых, в его ведении находится Государственное ревизионное управление, ответственное за контроль за исполнением бюджета и за расходованием бюджетных средств. То есть Риксдаг осуществляет непосредственный контроль за использованием государственных средств, что имеет немаловажное значение ввиду того, что государство выступает ключевым механизмом перераспределения доходов. Таким образом, ключевая функция относится к компетенции органа, непосредственно отражающего волю и интересы народа и теснее всего с ним связанного.

Во-вторых, что представляется еще более важным, Риксдаг выбирает из своего состава четверых омбудсманов — специальных должностных лиц, призванный способствовать гражданам в защите их прав и свобод. Компетенция омбудсмана чрезвычайно широка. К нему может обратиться любой человек с жалобой на противоправное действие или бездействие органов администрации. Представляется интересным факт, что обращение не должно обязательно исходить непосредственно от лица, чьи права или свободы были нарушены. К омбудсману имеют прямой доступ все, в том числе люди, действующие из «общих интересов». На такие жалобы не распространяется общий срок давности, установленный законом. Омбудсман имеет право действовать также по собственной инициативе. Сфера его полномочий в Швеции весьма широка — именно поэтому можно говорить о наличии «сильного» омбудсмана в этой стране. Проверке могут быть подвергнуты любые органы администрации, суды (кроме высших), церковь. Помимо проверок омбусман уполномочен выносить предупреждения должностным лицам, подавать в суд на них или на государственный орган, направлять предложения об улучшении работы. Регулярно каждый омбудсман отчитывается перед парламентом о проведенной работе. Итак, институт омбудсманов в Швеции, как показывает практика, является чрезвычайно эффективным механизмом защиты прав и свобод граждан, а также контроля за органами публичной власти.

Суд в Швеции выделен в независимую ветвь власти. Отличием деятельности органов администрации от органов суда служит порядок принятия ими решений. Суд в своей деятельности связан правом, он может применять только нормы, предусмотренные законом. Административные же органы часто принимают решения на основании целесообразности. При этом органы административной юстиции уполномочены рассматривать только дела о нарушениях, допущенных органами государственной власти. Эту систему возглавляет Высший административный суд. Особенностью и достоинством данной системы является то, что в рамках данного судопроизводство отдельному человеку куда легче добиться справедливого решения, поскольку ему не требуется доказывать свою невиновность. Бремя доказывания лежит на государственных органах, располагающих куда большими средствами и возможностями, чем частные лица. Споры, возникающие между государством и отдельным человеком, а также между частными лицами, рассматриваются судами общей юрисдикции, составляющими единую систему с Верховным судом. Таким образом, подобная система выступает эффективной гарантией соблюдения прав и свобод человека и гражданина государственными органами и частными лицами. При этом нельзя забывать о наличии «сильных» омбудсманов, тесно взаимодействующих с судебной властью. Кроме того, обеспечивается международная защита прав и свобод человека. Являясь участником Европейской конвенции о правах и основных свободах человека, Швеция признала с 1996 г. юрисдикцию Европейского суда по правам человека.

Еще одним ключевым признаком шведского социального государства является его правовой характер. Это означает, что государство, во-первых, в своей деятельности ограничено правом и может совершать те или иные действия только в соответствии с законом и на его основе, а во-вторых, что сам статус государства, функции и полномочия его органов и должностных лиц четко закреплены в законе. Как было уже сказано выше, ч. 1 ст. 1 Формы правления устанавливает, что «публичная власть осуществляется исходя из принципа законности» [5, cт. 1]. То есть и здесь проявляется производный характер шведского государства. Оно ограничено волей народа, которая находит отражение в законах, принимаемых парламентом. Таким образом, государственная власть добровольно принимает на себя ограничения и предусматривает санкции за их нарушение.

Правовой характер государства проявляется в следующем. Во-первых, установлено, что все люди равны перед законом. Признается, что все обладают равными правами и возможностями. Каждый обладает свободой распоряжаться ими по своему усмотрению. Однако не допускается злоупотребление своими правами, когда действия или бездействия причиняют вред иным субъектам общественных отношений. Государство гарантирует всем людям равные исходные возможности, предоставляя им право самостоятельно строить свое будущее. Особое внимание уделяется недопущению дискриминации по каким-либо признакам, например таким, как национальность, возраст, половая или религиозная принадлежность. Верховенство права также подразумевает, что нормы закона распространяются в равной степени на всех людей вне зависимости от их финансового или общественного положения.

Во-вторых, правовое государство характеризуется некоторыми особенностями политической системы. В Швеции существует система разделения властей, при которой органы, входящие в разные ветви власти, самостоятельны и независимы друг от друга. Действует также эффективная система сдержек и противовесов, которая обеспечиват сбалансированность власти и не допускает ее узурпацию каким-либо субъектом. Действует эффективная система гарантии прав и свобод человека и гражданина. Она проявляется как в действиях судов, так и в наличии и эффективном функционировании омбудсманов. Шведская система позволяет гражданам в максимально быстрые сроки добиться справедливого решения и восстановления нарушенных прав или свобод. В свою очередь, эффективная правоохранительная система обеспечивает со своей стороны общественный порядок. Политический и идеологический плюрализм также являются существенными признаками правового государства. В Швеции отсутствует цензура, закреплены права, обеспечивающие свободу слова, мысли, печати. На территории государства действуют многочисленные политические партии и общественные некоммерческие организации.

В-третьих, в Швеции существует развитое гражданское общество. Существует масса объединений граждан, осуществляющих контроль за действиями государства, выступающими с критикой правительства и предлагающих свои варианты решения проблем. Эти институты способствуют не только развитию государства и общества, но также выступают еще одним механизмом гарантий прав и свобод человека и гражданина. Институты гражданского общества также берут на себя ряд организационных функций. Они объединяют не только частных лиц, но и организации, руководя их действиями и выступая также как институты перераспределения благ. Помимо прочего, шведское общество отличает высокий уровень правовой культуры. Люди осознают ценность закона, уважают закон и понимают необходимость его соблюдения.

Одним из самых важных принципов шведской модели социального государства является всеобщая солидарность. Этот принцип означает, что социальная система охватывает все население целиком, распространяет свое действие на всех граждан, которые в равной степени имеют право пользоваться преимуществами данной системы, как и несут обязанность поддерживать (в первую очередь, финансировать) ее. Данный принцип базируется на основном идеологическом постулате шведской социальной модели — все граждане живут в одном обществе и поэтому все должны заботиться друг о друге. То есть люди, получающие больший доход, должны сами заботиться о тех, у кого нет возможности иметь такой же доход. Как отмечает Н. С. Плевако, «все население платит за предоставляемые услуги, и все пользуются этими услугами» [6, c. 95]. То есть презюмируется, что общество должно быть максимально сбалансированным.

Шведская система базируется, прежде всего, на многочисленном так называемом «среднем классе». К нему относят людей, обеспеченных работой, и получающих достаточный доход, чтобы не только удовлетворять базовые потребности, но и чувствовать себя удовлетворенными своей жизнью и с уверенностью смотреть в будущее. Именно на эту социальную группу и выпадает основная нагрузка по поддержанию экономического и социального баланса в обществе. Дело в том, что шведская система стремиться минимизировать разрыв между 10 % самых богатых и 10 % самых бедных граждан. Для этого созданы различные механизмы перераспределения благ, основным субъектом которых является государство. При этом, как отмечает А. Меллер, «налицо стремление к «горизонтальному» выравниванию доходов (например, между здоровыми и больными, работающими и безработными) в большей степени, чем к «вертикальному» (то есть между богатыми и бедными)» [7, c. 45].

Представители «среднего класса» как раз и составляют то подавляющее большинство, которое одновременно финансирует социальную систему и в больше степени пользуется результатами ее функционирования. Это объясняется многосторонним характером социальной защиты. Социальная помощь в том или ином виде предусматривается для каждого гражданина в случае наступления очень широкого круга обстоятельств. Таким образом, каждый человек в Швеции получает помощь и поддержку государства, что не позволяет ему либо быстро разбогатеть, либо быстро разориться. И чем тяжелее материальное положение человека, тем активнее государство помогает ему, тем большие социальные механизмы оказываются задействованными.

Именно эти объясняются высокие ставки налогообложения. Однако население готово существовать в этих условиях, когда значительная часть дохода отчисляется в государственный бюджет. Это объясняется тем, что функционирование социальной системы приносит пользу не отдельным индивидам или отдельным социальным группам, а всему обществу, всему населению. Каждый может рассчитывать, что в случае наступления неблагоприятных обстоятельств государство окажет ему поддержку. Кроме того, государство на полученные средства обеспечивает поддержание равных условий развития и жизни для всех граждан, не дифференцируя народ по какому-либо признаку.

Еще одной ключевой особенностью шведской модели социального государства, отличающей ее от иных моделей, является ключевая роль государства в процессе перераспределения благ. Шведское государство является основным субъектом данных отношений. Как было отмечено выше, шведская социальная система базируется на принципе всеобщей солидарности. То есть все люди вне зависимости от их материального или социального положения одновременно финансируют социальную систему и пользуются плодами ее функционирования.

В таких условиях именно государство берет на себя обязанность собрать средства, аккумулировать их и затем распределить в необходимой пропорции. Государственный бюджет пополняется, в основном, за счет прямых и косвенных налогов. Эти налоги выплачиваются как физическими, так и юридическими лицами и большая часть идет в государственный бюджет. Именно здесь в наибольшей степени проявляется зависимость, производный характер государства от народа. В случае отсутствия или недостаточной эффективности контроля за финансовой деятельностью государства, должностные лица имели бы прекрасные возможности сосредоточить в своих руках огромную экономическую власть, которая быстро бы могла трансформироваться во власть политическую.

Однако финансовые органы и финансовая деятельность государства находится под постоянным контролем со стороны парламента, представляющего интересы народа, правительства, также зависящего от народа, общественных организаций, а также омбудсманов и судов. Подобный многосторонний контроль жизненно необходим ввиду того, что неэффективная или неудовлетворительная работа финансовых органов государства привела бы к краху всей модели, системы социального обеспечения, налоговой системы и спровоцировала бы непредсказуемые социальные последствия.

Государство же, собирая и аккумулируя средства, впоследствии распределяет их среди весьма широкого круга лиц. Причем социальная помощь предусмотрена в самых разлчных случаях, чей список охватывает почти любые негативные жизненные ситуации. Различается несколько видов социальной поддержки. Во-первых, выделяют выплаты, направленные на реализацию самим государством принятых на себя обязательств (на образование, зравоохранение, функционирование социальных служб). Во-вторых, отдельную категорию представляют непосредственные трансферты населению. То есть в случае наступления определенного жизненного обстоятельства (получение травмы, несовместимой с продолжением профессиональной деятельности, например) деньги выплачиваются непосредственно адресату таких выплат. В-третьих, существует система выплат юридическим лицам — работодателям, продавцам и т. д. Эти меры дают возможность последним решать финансовые вопросы, не прибегая к помощи средств, предназначенных для других целей.

Итак, опыт шведской модели социального государства представляется интересным для современной России. За минувшие двадцать лет удалось провести немало реформ, направленных на социальную защиту населения. Однако до сих пор остаются нерешенными проблемы, которые не позволяют сказать, что конституционные положения соответствуют действительности. В частности, требуют решения проблемы коррупции, неэффективности государственных органов, отсутствия реального контроля общества за действиями государства. Необходимо развивать гражданское общество и правовую культуру граждан, воспитывать уважение к закону. Бросается в глаза общий низкий уровень жизни граждан России и увеличивающийся разрыв между самыми обеспеченными и самыми малообеспеченными гражданами. Требуется реформа механизма перераспределния благ. Неразвитая и немодернизированная экономика также представляют препятствие на пути развития социального государства.

В силу исторических традиций государство в нашей стране играет такую же большую роль, как и в Швеции. Именно поэтому представляется, что после ухода от старой советской социальной системы именно шведский опыт является наиболее подходящим для нашей страны. По прошествии 20 лет с момента принятия новой Конституции она доказала свою жизнеспособность, теперь перед нами стоит задача приведения реальной обстановки в соответствие с провозглашенными нормами. Для этого необходимо сделать выбор, определить стратегию развития. И опыт шведского социального государства в этом отношении представляет богатую пищу для размышлений.

Литература:

1.                  Завьялов В. Т. Развитие социального государства в России / Завьялов В. Т. // Обозреватель-Observer. — 2008 г. — № 7. — С. 15–22.

2.                  Human Development Report 2013 The Rise of the South: Human Progress in the Diverse World / UNDP. — Gilmore Printing Services Inc., 2013.

3.                  The Instrument of Government, 1974. — № 1974:152. — Ст. 1.

4.                  Исаев М. А. Механизм государственной власти в странах Скандинавии / М. А. Исаев. — М.: ОАО «Издательский Дом “Городец”», 2004. — С. 247.

5.                  The Instrument of Government, 1974. — № 1974:152. — Ст. 1.

6.                  Плевако Н. С. О шведском «государстве благосостояния» // Социальное государство: концепция и сущность. — М.: Издательство «ОГНИ», 2004. — С. 95.

7.                  Меллер А. Шведская система социального обеспечения / сост. А. Меллер, А. Я. Некрасов // Социальная политика Швеции. — М.: Социальная защита, 1999. — С. 45.