Обеспечение безопасности населения и территорий в условиях чрезвычайных ситуаций: новый вид хозяйственной деятельности

Проблемы обеспечения безопасности населения и территорий в условиях чрезвычайных ситуаций (ЧС) на сегодняшний день весьма актуальны. В этой связи вполне естественно стремление человека и общества овладеть ситуацией, наладить контроль, прогнозирование и предотвращение ЧС, поставить соответствующие технические и правовые барьеры в отношении подобных ситуаций. Построение оптимальной основы безопасности предполагает вовлечение в нее и участие разнообразных сфер законотворчества и деятельности, а именно, системы государственного регулирования, предполагающей распределение объема полномочий контролирующих и подотчетных органов государственной власти и местного самоуправления, лицензирование потенциально опасных видов деятельности, построение и оптимизацию системы нормативов допустимого загрязнения, создание базы административной ответственности и штрафных санкций на уровне правонарушения и другие.

Анализ статистических материалов [1,2] показывает, что в мировой практике основными причинами ЧС, вызванных опасными природными процессами и явлениями, являются: наводнения - 35%; ураганы, бури, тайфуны, смерчи - 19%; сильные или особо длительные дожди - 14%. При этом следует отметить, что техногенные аварии зачастую являются следствием чрезвычайных ситуаций природного характера, связанных с водной средой, а источником возникновения ЧС в большинстве случаев является антропогенный фактор, который обуславливает нарушение сложившегося равновесия в природной среде.

Рассматривая модели техногенных аварий и некоторые особенности стихийных бедствий в динамике развития ЧС можно выделить следующие характерные периоды: период возникновения, развития, распространения и ликвидации последствий.

Возникновение ЧС зачастую является следствием проявления конструктивных недоработок, технологических дефектов, ошибок персонала и т.д. На этапе развития разрушительное действие инициирующего события многократно усиливается вследствие вовлечения в процесс энергонасыщенного водного потока. Примером может служить ЧС, сложившаяся в летний паводок 2002 г. в бассейне р. Кубань [2]. На этапе распространения возникают новые типы опасностей, появляющихся, как правило, вследствие комбинаций аварий возникающих на водохозяйственных и промышленных объектах, попавших в зону распространения паводковой волны. Характерно значительное воздействие водного потока на людей промышленные и природные объекты. Именно на этом этапе причиняется основной ущерб. В условиях концентрации промышленных производств разрушительное действие аварии усиливается за счет инициирования аварий на других предприятиях. Период ликвидации последствий осуществляется с момента локализации (ограничения распространения) аварии до полной ликвидации ее последствий. Продолжительность периода может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет.

В настоящее время, возникает правовая, эколого-экономическая и научно-техническая проблема - предотвращение ЧС и соответственно формируется новый вид деятельности - защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (с экологическими последствиями), а также снижение потенциально возможных негативных последствий.

Негативные последствия чрезвычайных ситуаций в ближайшей перспективе будут усиливаться под влиянием следующих факторов [2-5]:

• изменения отношений собственности, когда водохозяйственные

объекты оказываются в руках негосударственных предприятий-собственников;

• недопустимо высокого износа технологического, транспортного и очистного оборудования;

• повсеместных нарушений технологической дисциплины, вызываемых использованием некондиционного сырья и материалов, а также недостатком квалифицированных кадров;

• снижения затрат природопользователей на строительство, реконструкцию и эксплуатацию водохозяйственных и природоохранных сооружений и оборудования, на совершенствование технологии;

• нарушения структуры управления, правил и норм технической эксплуатации в связи с неукомплектованностью персоналом, снижением качества регламентных и эксплуатационных работ, нехваткой финансовых и материальных ресурсов.

При решении указанной проблемы четко проявляется ее иерархическая структура: очевидна необходимость ее решения на всех уровнях - от Федерального до муниципального. Структурированию проблемы обеспечения безопасности способствуют автономизация субъектов Федерации, рост их суверенитета, их стремление к экономической самостоятельности. Именно на этом уровне сосредоточились экономические, экологические, социальные, правовые и иные аспекты обеспечения безопасности в условиях возникновения ЧС. Вместе с тем необходимо отметить значимость нижнего уровня административно-хозяйственной иерархии - предприятия.

Обеспечение безопасности в условиях ЧС основывается на признании необходимости осуществления превентивных инженерно-технических мероприятий, обеспечивающих возможность управления развитием потенциально возможных сценариев развития ситуаций; на необходимости создания организационно-экономического механизма взаимодействии всех заинтересованных хозяйствующих субъектов; на приемлемости только экологосовместимых и безопасных объектов, технологий и техники; на признании приоритета безопасности при организации любых видов деятельности.

Из экономических задач, встающих при реализации противопаводковых мероприятий, наиболее актуальными являются:

• прогнозирование ущерба от наводнений на различные временные уровни и для разной степени хозяйственной освоенности прибрежных территорий;

• оценка экономической эффективности противопаводковых мероприятий с учетом ущерба окружающей среде и остаточного экономического ущерба при различных стратегиях развития паводкоопасных территорий;

• экономическое стимулирование рационального использования паводкоопасных территорий;

• обеспечение гарантий возмещения ущерба от наводнений;

• привлечение инвестиций для осуществления мероприятий по защите от наводнений.

Величина ущерба от наводнений не является постоянной величиной, а изменяется по стохастическим законам. Это порождает искаженное представление об опасности и приводит к тому, что в спокойные по гидрологическим факторам годы наблюдается интенсификация использования паводкоопасных территорий, а большое или выдающееся единичное наводнение может послужить причиной осуществления экономически неоправданных защитных мероприятий.

К числу основных причин возникновения чрезвычайных ситуаций относятся антропогенные, субъективные и природные, объективные факторы [2,3]:

• прогрессирующее сокращение аккумулирующей способности водосборов в результате:

-урбанизации территорий,

-застройки паводкоопасных территорий,

-строительства инженерных сооружений (авто- и железнодорожной сети, мостовых переходов, гидротехнических сооружений и т. п),

-вырубки и сведения лесов,

-заиления и зарастания русел рек и т. п.;

• нерациональное использование паводкоопасных территорий;

• ухудшение качества и достоверности прогнозов паводков и половодий;

• аварии на гидротехнических сооружениях (ГТС) и гидроузлах при прохождении паводков и половодий в результате недостаточной пропускной способности водосбросных сооружений;

• крайне недостаточное выделение объёмов финансирования на предупредительные, адаптационные и эксплуатационные мероприятия.

• просчеты при проектировании гидротехнических сооружений;

• недостаточный объем научно-исследовательских работ.

• особенности метеорологического, гидрологического и экзогенно-геологического характера рек Черноморского Побережья Краснодарского края:

- малая длина и площадь водосбора,

- преобладание дождевого питания,

- значительное превышение максимальных расходов 1 - 3 % обеспеченности среднемноголетних расходов и в сотни раз превосходящее расходы 95% обеспеченности, которое приводит к катастрофическим последствиям.

Необходимость осуществления мероприятий по борьбе с наводнениями, подтоплением и водной эрозией очевидна. Однако виды, размеры и очередность осуществления этих мероприятий должны быть экономически обоснованы.

Исключительное значение имеют предупредительные мероприятия, включающие организацию постоянных гидрометеорологических наблюдений для выполнения достоверных прогнозов начала и дальнейшего развития паводковых процессов в режиме реального времени, а также своевременного оповещения населения и региональных противопаводковых комиссий об опасности возникновения чрезвычайных ситуаций для обеспечения возможности принятия оперативных защитных мер.

Наводнение в Туапсе, 2010 г.

Проведение адаптационных мероприятий, предполагающих перенос производственных построек, населённых пунктов и коммуникаций и т.п. из зон периодического затопления и подтопления на защищенные или неподверженные затоплениям территории в настоящее время является достаточно проблематичным, в виду высокой стоимости работ, отсутствия точных данных обследований и государственных программ по данной проблеме.

Инженерно-технические мероприятия включают строительство защитных сооружений (ГТС, дамб обвалования и др.), водохранилищ для аккумуляции паводкового стока; реконструкцию существующих защитных сооружений; регулирование русел рек; аварийно-спасательные работы; ликвидацию последствий от наводнений и др. При этом необходимо отметить, что по экспертным оценкам [6] предотвращаемый экономический ущерб в результате реализации комплекса противопаводковых мероприятий в целом по России оценивается в 49,5 млрд. руб., или 76,3 % полного совокупного среднемноголетнего экономического ущерба в 64,9 млрд. руб. (по данным за 2009 г.). В соответствии с этими же данными [7], предотвращаемый ущерб, как правило, в 30 раз превышает затраты, необходимые для проведения защитных мероприятий.

Обусловленная природными факторами обособленность бассейнов поверхностных водных объектов и взаимозависимость элементов бассейна вызывают необходимость рассматривать бассейн реки как единый объект управления (бассейновый подход). Планирование, составление прогнозов должно осуществляться для бассейна в целом и его отдельных участков с учетом последствий всей совокупности проводимых мероприятий на его территории. Только при соблюдении этих условий, возможно, обеспечить эффективную защиту и снижение ущербов от негативного воздействия поверхностных вод.

В пределах водосборной площади одного бассейна чаще всего располагается несколько субъектов Федерации, имеющих свои интересы в сфере использования водных ресурсов, и наделенных административной, экономической и нормативной правовой самостоятельностью. В этих случаях очевидна необходимость создания системы управления водными ресурсами, которая бы основывалась на разумном сочетании бассейнового планирования и территориального оперативного управления [8].

В комплексе противопаводковых мероприятий необходима разработка и совершенствование нормативного, методического, научного, предпроектного и проектного обеспечения. Этапу проектирования предшествуют научно-исследовательские работы, включающие физическое моделирование участков рек с целью оптимизации параметров сооружений, математическое моделирование, разработку организационно-экономического механизма реализации природоохранных инвестиционных проектов. Новые технические решения защищены патентами России.

Необходимость разработки адекватного организационно-экономического обеспечения реализации природоохранных инвестиционных проектов обусловлена их высокой капиталоемкостью, а также тем, что финансирование противопаводковых мероприятий осуществляется из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. В последнее время, в такого рода проектах, расширяется участие сторонних инвесторов, заинтересованных в разработке местных строительных материалов.

Организационно-экономический механизм реализации природоохранных инвестиционных проектов представляет собой систему взаимодействия участников проекта, включающую формы и конкретные количественные параметры их взаимоотношений. В общем случае организационно-экономический механизм включает [2,9]:

• нормативные документы, на основе которых осуществляется взаимодействие участников;

• обязательства, принимаемые участниками в связи с осуществле­нием ими совместных действий по реализации проекта, гарантии таких обязательств и санкции за их нарушение;

• условия финансирования инвестиций, а также меры по взаимной финансовой, организационной и иной поддержке (предоставление временной финансовой помощи, займов, отсрочек платежей и т. п.). Сюда же входят меры государственной поддержки проекта и/или его участников в различных формах (разрешение на реализа­цию проекта или включение его в федеральные программы, бюд­жетное финансирование;

• особые условия оборота продукции и ресурсов между участниками (например, использование бартера или специальных цен для взаимных расчетов, товарное кредитование, безвозмездная передача основных средств в постоянное или временное пользование и т. п.);

• систему управления реализацией инвестиционного проекта, обеспечивающую (при возможных изменениях условий реализации проекта) должную синхронизацию деятельности участников, за­щиту интересов каждого из них и своевременную корректировку их последующих действий).

Кроме того, стохастический характер воздействия природно-климатических факторов диктует необходи­мость создания и развития системы страхова­ния, регулируемого государством. Основными видами страховых рисков в водном хозяйстве являются: риск ответственности собственников гидротехнических сооружений или эксплуатирующих организаций при авариях; риск утраты или повреждения имущества; риск убытков при осуществлении предпринимательской деятельности, связанной с пользованием водным объектом. Целью создания рынка страховых услуг в водном хозяйстве является финансовое обеспечение ответственности за причиненный вред в результате аварий на водохозяйственных объектах или природных чрезвычайных ситуаций и финансирование мероприятий по повышению безопасности эксплуатации гидротехнических сооружений.

При экспертизе природоохранных инвестиционных проектов, оценке их реализуемости и эффективности информация об организационно-экономическом механизме реализации играет важную роль. Во-первых, без нее нельзя быть уверенным в том, что проект реализуется вообще. Во-вторых, выгодность проекта участники оценивают на основе связанных с этим денежных поступлений и расходов, которые во многом определяются взаимоотношениями участников и другими элементами этого механизма.

В ходе разработки проекта обычно сопоставляется несколько его вариантов. При этом разные варианты проекта могут различаться не только техническими параметрами, но и организационно-экономическим механизмом реализации. Поэтому, рассматривая проектирование как процесс выработки оптимального варианта, должна быть, предусмотрена и проработка различных вариантов организационно-экономического механизма, наиболее рациональный из которых будет принят к реализации.

Для обоснования целесообразности государственной поддержки природоохранных инвестиционных проектов, ее размеров, сроков и форм необходимо проведение расчета эффективности, подтверждающих:

• эффективность проекта и его соответствие целям и интересам государства и общества;

• согласование интересов участников проекта и предлагаемых мер государственной поддержки.

Финансовая сторона инвестирования проектов включает основной момент: определение источников поступления средств и характер их движения при расчетах за выполненные работы. Участие государства (государственная поддержка) в водохозяйственной деятельности может осуществляться как непосредственно (прямое бюджетное финансирование), так и опосредованно (бюджетно-налоговая и кредитно-денежная политика). Финансирование крупных природоохранных водохозяйственных проектов должно осуществляться в форме целевых программ и проектов, таких как «Возрождение Волги», «Каспий», «Противопаводковые мероприятия», с выделением приоритетных направлений.

Как показывает практика, затраты на реализацию мероприятий по охране и восстановлению окружающей природной среды, экологизацию отдельных секторов экономики и производств порой сравнимы с капиталовложениями на создание самих производств, а результаты инвестирования не всегда имеют положительный коммерческий эффект. Все это выделяет среди спектра различных целей инвестирования - экологические цели, а долгосрочное инвестирование в решение экологических проблем в отдельное направление инвестиционной деятельности.

Для проведения эколого-экономической оценки инвестиционных проектов необходимо классифицировать проекты и их компоненты по степени потенциального воздействия на окружающую среду. В зависимости от характера, масштабов и степени значимости воздействия на окружающую природную среду выделяют проекты защитных мероприятий от затопления, оползней и т.п., оцениваемые как проекты, снижающие или предотвращающие последствия стихийных бедствий и проекты, связанные с ликвидацией ущерба, причиненного стихийными бедствиями, и носят, как отмечено в работе [7] постфактумный характер. В первом случае, подобные проекты обычно связаны с проведением прямых природоохранных мероприятий и требуют эколого-экономической оценки отдельных сторон проекта; вторые должны осуществляться сравнительно быстро, предусматривают, в основном, восстановление и ремонт существующих хозяйственных объектов. Это проекты, требующие краткосрочных и достаточно больших инвестиций, скорейшего исполнения принятых решений и не должны характеризоваться экономической выгодой коммерческого характера.

Особенность оценки эффективности природоохранных проектов заключается в необходимости учета специфики отрасли, вероятности происходящих процессов, сложности определения величины предотвращенного ущерба, а также отсутствия в большинстве случаев притоков от операционной деятельности.

Степень возможности возникновения чрезвычайной ситуации весьма трудно прогнозируема. Так, на территории г. Новороссийск с достаточным постоянством чрезвычайные ситуации повторяются из года в год, с той лишь разницей, что меняется величина ущерба от них. [2]. Самая масштабная чрезвычайная ситуация наблюдалась 8 августа 2002 г., когда на территорию г. Новороссийска и его окрестности с 2.30 до 18.05.час. с интервалом около 3-х часов, вылилось 362 мм осадков, что составляет полугодовую норму. Одновременно с ливнями в Приморском округе, Широкой балке и х. Дюрсо отмечалось возникновение смерчей в прибрежной морской зоне, выход их на сушу, распад и образование водяных валов. Водяные и селевые потоки, сошедшие с гор, создали критическую обстановку на территории города Новороссийска и катастрофическую в Широкой балке и поселке Абрау-Дюрсо [2].

Наводнение в Новороссийске, 2002 г.

Всего на административной территории города в результате стихии: погибло 54 человек; госпитализировано с травмами различной тяжести 24 человека; разрушено 197 жилых домов; повреждено 3094 частных и 47 муниципальных жилых домов; выведено из строя 118 подстанций и повреждено 27,2 км электрических сетей; выведены из строя 4 водозабора в поселках и 2,3 км центральных водоводов, полностью выведена из строя ливневая канализация города; повреждено и разрушено 16 автомобильных и 18 пешеходных мостов, 4,0 км автомобильных дорог, движение автотранспорта на участках федеральной дороги Крымск - Новороссийск было закрыто на 16 часов. Общий официальный ущерб от стихии на территории г. Новороссийска, сел и поселков превысил 900 млн. рублей, в том числе по объектам муниципальной собственности – 271 млн. рублей [2].

В соответствии с изложенным, следует отметить необходимость комплексного подхода в поиске оптимальных решений, что невозможно без тщательного анализа несовпадающих для различных субъектов природных условий, экономических, социальных интересов. Следует также выделить сложный и противоречивый характер взаимодействия безопасности с другими социальными ценностями, необходимость нахождения в каждом конкретном случае баланса интересов между целями безопасности и другими социальными приоритетами. Осуществление контроля за безопасностью необходимо не только для предотвращения чрезвычайных ситуаций, но и для управления ими. Наряду с общими принципами экологической политики и особенностями обеспечения безопасности в условиях ЧС необходимо исследование границ применения экономических методов управления природопользованием и особенностей использования социально-экономических критериев обоснования требований безопасности к хозяйственным решениям. Таким образом, проблема обеспечения безопасности в условиях ЧС должна рассматриваться единой, целостной, а механизмы ее обеспечения - совместно с механизмами обеспечения рационального природопользования и эффективной охраны окружающей природной среды.

Литература:

1. Серов Г.П. Экологическая безопасность населения и территорий Российской Федерации. – М.: Анкил, 1998.

2. Шишкин В.О., Москаленко А.П., Иванова Н.А. Инвестиции в природоохранную деятельность по предотвращению чрезвычайных ситуаций: организационно-экономический механизм реализации инвестиционных проектов. – Ростов-на-Дону: ГОУ ВПО Ростовский государственный строительный университет, 2008.

3. Шишкин В.О., Островский В.Т. Организационно-экономические аспекты реализации природоохранных инвестиционных проектов // Мелиорация и водное хозяйство. 2007 № 6.

4. Шишкин В.О., Гончаров П.С., Иванова Н.А. Оценка экономической эффективности природоохранных инвестиционных проектов по предотвращению чрезвычайных ситуаций // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе. - Новороссийск: Краснодарский университет МВД России, 2007.

5. Шишкин В.О., Иванова Н.А. Методические аспекты оценки эффективности природоохранных инвестиционных проектов // Актуальные проблемы мелиорации на Северном Кавказе. Труды. Выпуск 429 (457). Краснодар, 2007.

6. Грищенко Н.С., Шевченко Г.В., Марченко А.А. Предотвращение вредного воздействия половодий и паводков на территории Российской Федерации. // Мелиорация и водное хозяйство. – 2005. - №2.

7. Быстрицкая Н.С. Экономические методы стимулирования природоохранных мероприятий. // Мелиорация и водное хозяйство. – 2004. - №5.

8. Государственная стратегия использования, восстановления и охраны водных объектов России. – М.: Минприроды России, 2002.

9. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов – М.: Экономика, 2000.