В данной статье представлен прикладной срез исследования иерархии документов стратегического развития территорий выполнен на примере нескольких государственных образований: Европейского Союза (конфедеративного устройства, в том числе Республики Польша), Соединенных Штатов Америки (специфического федеративного устройства), Российской Федерации (классического федеративного устройства) и Республики Казахстан (унитарного устройства).

Анализируя опыт развитых стран, можно сказать, что наиболее распространенной практикой стратегического планирования является планирование будущего для того, чтобы увеличить вероятность достижения желаемых результатов [1]. В этих странах основой долгосрочного стратегического планирования является Видение (своеобразная Государственная доктрина) и Национальная стратегия развития. Однако, если Видение — это концептуальное описание желаемого будущего, то Национальная стратегия развития — это «дорожная карта», что позволяет двигаться к такому будущему [2]. Стратегия содержит четкие цели и пути их достижения, а также набор мероприятий, позволяющих оценить прогресс страны в социально-экономическом развитии.

Система документов стратегического развития европейских государств состоит из системы государственного прогнозирования, стратегического и индикативного планирования и программирования социально-экономического развития, включающая разработку долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов, подготовку документов концептуального, программно-стратегического и проектно-планового характера. Долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное прогнозирование является основой для разработки стратегических и индикативных планов, стратегий важнейших направлений развития, национальных и целевых программ.

На сегодняшний день основой стратегического развития в ЕС является Видение до 2050 года (межгосударственная доктрина), общее по союзу, по сферам деятельности и странами-членами ЕС. Видение определяет долгосрочные приоритеты и устанавливает стратегические цели. Видение отражено в Докладе европейской комиссии «Global Europe 2050» («Глобальная Европа 2050») [3], в котором представлены и количественно определены три сценария, определяющие основные пути развития Европы на ближайшие десятилетия.

Качественно и количественно сценарии построены по таким направлениям:

глобальные демографические и социальные проблемы;

безопасность и эффективность использования энергии и природных ресурсов, окружающей среды и изменение климата;

перспективы развития экономики и технологий;

геополитика и управление: границы ЕС, интеграция и роль в глобальном масштабе;

динамика территориальной мобильности;

исследования, образование и инновации.

Для реализации приоритетов и целей в долгосрочной перспективе действует стратегия экономического развития «Европа 2020» [4],которая является результатом значительного обновления Лиссабонской стратегии роста и занятости, принятой в 2000 году. Установленные в ней цели, задачи и приоритеты реализуются в стратегиях стран-членов ЕС с учетом специфики и условий их развития, изложенных в Видении, а также с учетом целей и задач европейского пространственного развития, которые отражены в Европейской концепции пространственного развития, принятой в 1999 году.

В стратегии «Европа 2020» выделены:

приоритеты (высокий уровень занятости, производительности и социальной сплоченности);

цель (повышение конкурентоспособности ЕС);

задачи (занятость населения; исследования, инновации и разработки; климат / энергия; образование; социальная интеграция и борьба с бедностью), которые должны быть решены к 2020 году;

ключевые инициативы, которые включают конкретные программы («Инновационный союз», «Молодежь в движении», «Цифровая программа для Европы», «Ресурсоэффективная Европа», «Промышленная политика в эпоху глобализации», «Программа для получения новых навыков и рабочих мест», «Европейская платформа против бедности»);

рамочная программа по научным исследованиям и инновациям «Горизонт 2020» (приоритеты передовая наука, социальные вызовы, индустриальное лидерство).

Таким образом, в Европейском Союзе (на межгосударственном уровне) применяется двухуровневая система документов стратегического развития территориальных образований. На верхнем уровне разрабатываются документы доктринального содержания (в которых дается описание желаемого состояния общего будущего всех стран-участниц ЕС), а на следующем уровне — разрабатываются документы стратегического развития отдельных государств (в которых дается описание основополагающих ориентиров и внешних рамок для разработки других документов стратегического развития).

С учетом приоритетов, целей, задач каждое государство член ЕС приняло свои национальные стратегии в каждой из этих областей. В качестве примера приведен опыт разработки документов стратегического развития в Республике Польша.

Национальные стратегии социально-экономического развития рассматривают в комплексе экономические, социальные, политические и другие измерения, как внутри страны, так и за ее пределами, обеспечивая взаимосвязь различных политик и программ, работающих на общую стратегию и единую цель. Так, Стратегия устойчивого развития «Польша 2030» является так называемой открытой стратегией и не содержит конкретных механизмов. Реализация стратегии осуществляется через разработку и осуществление секторальных стратегий, программ и планов действий, которые должны быть гармонизированы со стратегией «Польша 2020» [5]. Стратегия является всеобъемлющим документом, который создал основу и определил рамки для других программ и планов действий.

В Республике Польша используется трехуровневая иерархия разработки документов стратегического развития. На первом уровне Национальная Стратегия развития Республики Польша определяет приоритетные направления, в соответствие с которыми согласуются основные стратегические документы страны, в частности: концепция пространственного развития страны, долгосрочная стратегия ее регионального развития, международные обязательства, планы пространственного развития воеводств, программы, касающиеся отдельных отраслей или проблем, другие программы, утвержденные правительством. При разработке национальной стратегии принимаются во внимание стратегии развития воеводств. Она принимается правительством минимум на 6 следующих бюджетных лет и реализуется через программы поддержки. Совет министров раз в три года подает в сейм информацию о реализации стратегии. На втором уровне Национальная стратегия регионального развития определяет направления и приоритеты политики регионального развития государства и устанавливает принципы определения сфер поддержки, период действия стратегии, предполагаемые расходы общественных средств, основы и критерии финансовой поддержки воеводских программ за счет средств государственного бюджета, а также оценку минимального привлечения средств для их совместного финансирования из бюджетов единиц территориального самоуправления и внебюджетных средств. На третьем уровне разрабатываются стратегии развития повят, городов и гмин.

Таким образом, сегодня в Республике Польша большое внимание уделено возможности применения в польских условиях новых европейских подходов к проблемам регионального и местного развития. Задача региона как одного из уровней административного деления в Польше связана с созданием условий для регионального развития и управлением на местном уровне. В этой связи в Польше широко используется принцип территориального самоуправления.

Для США характерно стратегическое планирование [6], суть которого состоит в выборе главных приоритетов развития национальной экономики на федеральном уровне и на этой основе в выстраивании отношений федеральной власти с администрациями штатов, бизнесом, обществом. В рамках стратегического планирования государством определяются направления, по которым предстоит развиваться обществу, на каких рынках лучше действовать, какие перспективные технологии разрабатывать, как обеспечить социальное равноправие и единство страны, каким секторам экономики государство будет отдавать предпочтение, какие негосударственные и общественные структуры поддерживать и на каких условиях. Наиболее общим документом, определяющим концепцию жизнедеятельности США на период президентского цикла, является Стратегия национальной безопасности, последняя редакция которой была принята Белым домом в декабре 2017 г.

Содержательно Стратегия включает четыре блока проблем: безопасность, благосостояние, ценности и международный порядок, покрывающие все сферы деятельности государства и общества.

Стратегия национальной безопасности США задает содержательные ориентиры для всей системы стратегического планирования, которая рассматривается как механизм реализации стратегических целей. В общем виде система документов стратегического планирования США на федеральном уровне может быть представлена в следующем виде: федеральный план работы на год; проект бюджета; на уровне федеральных департаментов (агентств): стратегический план на 4 года и более; федеральные программы, отчет о результатах деятельности за предыдущий год.

В США применяют практику долгосрочного бюджетного планирования: строятся многолетние прогнозы по доходам, в законодательном порядке определяются лимиты на размер бюджетного дефицита. Экономическая и фискальная стратегия правительства излагается в ежегодном экономическом докладе президента. Особенностью системы стратегического планирования США является то, что акцент в системе стратегического планирования делается на документы краткосрочного планирования (один год), за исключением Стратегического плана.

В США отсутствует жесткий централизованный подход к экономическому планированию (федеральная система состоит из 50 штатов и округа Колумбия) [7]. Федеральное правительство предоставляет поддержку различным уровням власти и хозяйствующим субъектам на программной основе. На федеральном уровне США вопросами планирования экономического развития регионов занимаются две организации. Управление экономического развития (УЭР), входящее в состав Министерства торговли США, выполняет миссию стимулирования инноваций и конкурентоспособности американских регионов (регионов экономического развития). Отмечается высокий суверенитет штатов в стратегическом планировании (федеральное правительство не имеет власти над пространственным и экономическим планированием на уровне штата). Пространственное и экономическое развитие штата — в зоне его собственной ответственности.

В США экономическое развитие на уровне штата, или города [8] определяется местными интересами, что в большинстве случаев повышает вероятность реализации разработанных планов и стратегий.

Таким образом, в практике США по разработке и реализации документов стратегического развития на федеральном уровне [9] используются существенно различные подходы: традиционные для рыночных экономик — к стратегическому планированию развития отраслей за счет государственного бюджета, и специфические — путем стимулирования регионального развития на основе грантовой и иных видов поддержки планов экономического развития отдельных штатов и региональных инициатив. Система государственного стратегического планирования встроена в четырехлетний избирательный цикл. Основной планируемый период — краткосрочный. На уровне отдельного штата разрабатываются документы, обеспечивающие реализацию установленных стратегий и планов в среднесрочном и краткосрочном измерении. На уровне отдельных муниципалитетов разрабатываются программы по оказанию широкого спектра благ и услуг, разнесенных в 21 функциональную категорию, определяющих конкретные сферы деятельности.

Сегодня в Российской Федерации определение документов стратегического планирования [10–12] опирается на само понятие стратегического планирования, которое можно рассматривать как деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. В данном определении четко просматриваются функции документов стратегического планирования, а именно: целеполагания, прогнозирования, планирования, программирования, мониторинга и контроля, и каждая из них последовательно содержательно раскрывается [13–15].

Временной горизонт документов стратегического развития на государственном уровне предполагает долгосрочный период (от 7 до 10 лет), среднесрочный период (от 3 до 5 лет) и текущий (ежегодный) период.

Временной горизонт документов стратегического развития на региональном уровне предполагает долгосрочный период (от 7 до 10 лет), среднесрочный период (от 3 до 5 лет) и текущий (ежегодный) период.

Временной горизонт документов стратегического развития на муниципальном уровне предполагает долгосрочный период (от 7 до 10 лет), среднесрочный период (от 3 до 5 лет) и текущий (ежегодный) период.

Как видно из классификационных схем документов стратегического развития, в них фигурируют различающиеся между собой документы: прогноз, стратегия, план, государственная программа, схема территориального планирования и др. Некоторые из разновидностей документов, в свою очередь, могут иметь разное содержательное наполнение либо быть ориентированы на разный масштаб управленческого воздействия.

Основные характеристики приведенных в таблицах документов состоят в том, что эти документы разрабатываются на соответствующем уровне государственного управления [15, 16] (см. рис. 5):

документы, разрабатываемые на федеральном уровне;

документы, разрабатываемые на уровне субъекта Российской Федерации;

документы, разрабатываемые на уровне муниципального образования.

Таким образом, в Российской Федерации создана трехуровневая система документов стратегического развития территориальных образований. На верхнем уровне разрабатываются документы стратегического развития государства (с дифференциаций их на периоды: долгосрочные — до 10 лет, среднесрочные — до 5 лет и текущие — на 1 год), на среднем уровне разрабатываются документы стратегического развития отдельных регионов (с дифференциаций их на периоды: долгосрочные — до 10 лет, среднесрочные — до 5 лет и текущие — на 1 год) и на базовом уровне разрабатываются документы стратегического развития отдельных муниципальных образований (с дифференциаций их на периоды: долгосрочные — до 10 лет, среднесрочные — до 5 лет и текущие — на 1 год).

В Республике Казахстан документы стратегического развития представляют целостную систему, закрепленную законодательно [17, 18]. Президент Республики Казахстан обращается с ежегодным Посланием о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Казахстан, положения которого учитываются при разработке и корректировке документов системы стратегического развития.

По поручению Президента Республики Казахстан разрабатываются доктрины и концепции. Доктрины и концепции реализуются через документы трех уровней (см. рис. 6):

верхний уровень — документы, определяющие долгосрочное видение развития страны с ключевыми приоритетами и ориентирами — Стратегия развития Казахстана до 2050 года, Стратегический план развития Республики Казахстан до 10 лет включительно, Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны, Стратегия национальной безопасности Республики Казахстан;

средний уровень — документы, определяющие параметры экономического развития Республики Казахстан, области, города республиканского значения, столицы, а также документы межсферного, межотраслевого и межведомственного характера — Прогноз социально-экономического развития на 5 лет, государственные программы на период не менее 5 лет;

базовый уровень — документы, определяющие пути достижения целей документов Системы государственного планирования первого и второго уровней на основе декомпозиции — стратегические планы государственных органов на 5 лет, программы развития территорий на 5 лет, стратегии развития на 10 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний.

В документах верхнего уровня отражаются ключевые национальные индикаторы и показатели, определяющие развитие страны в долгосрочном периоде.

Документы среднего уровня содержат целевые индикаторы и показатели развития сфер и отраслей, направленные на достижение ключевых национальных индикаторов и показателей.

Документы базового уровня содержат целевые индикаторы и показатели деятельности центральных государственных органов, развития регионов, а также национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний.

Иерархия документов стратегического развития Казахстана и их характеристики могут быть представлены следующим образом:

1. Послание (ежегодное) Президента Республики Казахстан, в котором отражены положения в стране и основные направления внутренней и внешней политики Республики Казахстан.
2. Доктрины, в которых излагают систему воззрений, совокупность политических принципов по определенному вопросу (разрабатываются от 10 лет).
3. Концепции, которые разрабатываются (от 10 лет) в сферах общественной жизни (социальной, политической, духовной) и отражают видение развития соответствующей сферы, а также обоснование соответствующей государственной политики, включают основные принципы и общие подходы этой политики.
4. Стратегия развития Казахстана до 2050 года, которая определяет глобальное видение и стратегию развития Республики Казахстан, долгосрочные направления и приоритеты экономического, политического, общественного развития страны на период 20–30 лет.
5. Стратегический план развития Республики Казахстан до 10 лет, в котором конкретизируют стратегию, цели социально-экономического и общественно-политического развития страны в соответствующем периоде, ожидаемые результаты с указанием их показателей, поэтапные целевые ориентиры.
6. Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны (до 10 лет), в которой разрабатывается система рационального размещения производительных сил, производственной, социальной и другой инфраструктуры, расселения населения страны в разрезе регионов для обеспечения устойчивого развития страны.
7. Стратегия национальной безопасности Республики Казахстан на среднесрочный (на 5 лет) или долгосрочный (свыше 5 лет), которая определяет основные проблемы и угрозы, стратегические цели и целевые индикаторы, задачи и показатели результатов в области обеспечения национальной безопасности, а также критерии обеспечения национальной безопасности.
8. Прогноз социально-экономического развития на 5 лет по вопросам: внешние и внутренние условия развития экономики; цели, задачи, основные направления и меры экономической политики; прогноз показателей социально-экономического развития.
9. Государственные программы (не менее 5 лет), в которых определяют цели, задачи и ожидаемые результаты по приоритетным стратегическим направлениям развития страны.
10. Стратегические планы государственных органов на 5 лет, в которых определяют стратегические направления, цели, целевые индикаторы деятельности государственного органа.
11. Программы развития территорий на 5 лет, которые содержат основные направления, цели, целевые индикаторы, необходимые ресурсы.
12. Стратегии развития на 10 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний с участием государства в уставном капитале (далее — национальные компании, которые определяют стратегические направления, цели и показатели результатов деятельности национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний с участием государства в уставном капитале.

Таким образом, в Республике Казахстан существует трехуровневая система документов стратегического развития. На верхнем уровне разрабатываются документы, определяющие долгосрочное видение развития страны с ключевыми приоритетами и ориентирами. На среднем уровне разрабатываются документы, определяющие параметры экономического развития республики, областей, городов республиканского значения, а также документы межсферного, межотраслевого и межведомственного характера. На базовом уровне разрабатываются документы стратегического развития, определяющие пути достижения целей документов системы государственного стратегирования верхнего и среднего уровней на основе декомпозиции целей и подцелей перспективного развития.

Литература:

1. Вархолова Т. Стратегии Европейского Союза: акцент на конкурентоспособности / Т.Вархолова, Л.Дубовицкая // Научный диалог. — 2015. — № 1 (37). — С. 160–170.
2. Маковкина С. А., Ручкин А. В. Стратегическое планирование развития муниципальных образований: опыт зарубежных стран и регионов России / С. А. Маковкина, А. В. Ручкин // Управленческое консультирование. — 2014. — № 8. — С. 88–99.
3. Теплицкая А. А. Обзор и анализ зарубежного опыта планирования / А. А.Теплицкая // Молодой ученый. — 2013. — № 1. — С. 188–192.
4. Communication from the commission. EUROPE 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth / Brussels, 2010. — 37 p.
5. Strategia Rozwoju Województwa Mazowieckiego Inteligentne Mazowsze do 2030 roku Inteligentne Mazowsze. Projekt. Warszawa, 2012. — Электронный ресурс. — URL: http://www.wz.uw.edu.pl/pracownicyFiles/id3980-strategia-rozwoju-mazowsza-2020.pdf
6. Герасимова О. А. Система экономического планирования в США: на примере Вашингтона, Мемфиса и Майами. — Электронный ресурс. — URL: http://www.irex.org/sites/default/files/u112/GerasimovaRus %28int %29.pdf.
7. Мотылев В. В. Государственные программы экономического развития в США/ В. В. Мотылев //Экономический журнал. — М.: Российский государственный гуманитарный университет, 2002. — № 4. — С. 129–160.
8. Супян В. Б. Американская экономика: Новые реальности и приоритеты ХХI века / В. Б. Супян. — М.: РАН, Ин-т США и Канады. — 2001. — 152 с
9. Тиханский А. И. Доктриальное видение национальной безопасности в США и особенности ее стратегического планирования / А. И. Тиханский // Идеологические аспекты военной безопасности. –2010. — № 3. — 49–56 с.
10. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный Закон от 28 июня 2014. г № 172-ФЗ // — Электронный ресурс. — URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/38630.
11. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 2.08.2010 № 588 (с изменениями и дополнениями).
12. Современные подходы к формированию стратегии устойчивого экономического развития Российской Федерации / Аналитический вестник. — М.: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. –2017. — № 5 (662). — С.50.
13. Гранберг А. Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации / А. Г. Гранберг // Вопросы экономики. — 2001. — № 9. — С. 15–27.
14. Егоров Е. Г. Стратегическое планирование развития регионов: мировой опыт и постановка задач в Российской Федерации / Е. Г. Егоров, И. Е. Егорова // Экономический анализ: теория и практика. — 2013. — № 5. — С. 2–9.
15. Концепция долгосрочного социально-экономического раз вития РФ на период до 2020 года / Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
16. Смирнова О. О. Основы стратегического планирования Российской Федерации: монография / О. О. Смирнова. — М.: Издательский Дом «Наука», 2013. — 302 с.
17. О системе государственного планирования: Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827.
18. Система государственного планирования в Республике Казахстан: Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 ноября 2017 года № 790.