Реформа тарифного регулирования: разработка единого закона



ФАС России разработала и представила широкой общественности Концепцию законопроекта «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» (далее — Концепция). В качестве основных проблем тарифного регулирования антимонопольный орган рассматривает разрозненность нормативно-правового регулирования, неопределенность правового регулирования и наличие пробелов регулирования, отсутствие четких и «прозрачных» процедур установления тарифов и рассмотрения тарифных споров.

Поскольку ФАС России не предоставляет какого-либо развернутого анализа правоприменительной практики, подтверждающего, что именно указанные проблемы тарифного регулирования являются основополагающими, а простой перенос положений о тарифном регулировании в единый закон приведет к их решению, рассмотрим данный раздел Концепции подробнее.

История развития тарифного регулирования в электроэнергетической отрасли доказывает состоятельность дифференциации тарифного регулирования по отраслевому признаку. В процессе реформирования электроэнергетической отрасли в 2003–2011 гг. тарифное законодательство: Федеральный закон от 14.04.1994 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электроэнергетическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» трансформировалось в отраслевое: Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федеральный закон от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», полностью включившее в себя первоначальные принципы регулирования тарифов с учетом отраслевых особенностей.

Именно отраслевое законодательство в полной мере способно учесть технические, технологические, финансово-экономические особенности функционирования сфер, подлежащих государственному регулированию, а также позволяет достаточно оперативно вносить изменения исходя из складывающейся правоприменительной практики. Поэтому разрозненность тарифного регулирования по отраслевому принципу представляется преимуществом, а не проблемой для теплоснабжающей отрасли. Возврат к единому закону станет шагом назад.

Кроме того, ФАС России, определяя разрозненность тарифного регулирования как одну из основных проблем, не указывает к каким именно негативным последствиям данная проблема приводит. Аналогичным образом можно утверждать, что именно единый закон о тарифном регулировании станет основной проблемой в системе государственного регулирования цен (тарифов).

Следует также понимать, что изъятие норм по тарифному регулированию из отраслевого законодательства и объединение их в единый закон не приведет к повышению определенности или заполнению пробелов регулирования. Но способно привести к существенному отрицательному эффекту, выражающемуся в периоде «беззакония», в течение которого будут дорабатываться подзаконные нормативные правовые акты и исправляться неизбежные ошибки, связанные как с масштабом изменения законодательства, так и с особенностями отраслевого законодательства, которое придется свести в единый закон.

Одной из основных предпосылок повышения определенности является стабильность законодательства. Вместе с тем с момента передачи полномочий ФСТ России к ФАС России антимонопольным органом было инициировано более 30 изменений в сфере тарифного регулирования теплоснабжающей отрасли, которые окажут серьезное влияние на результаты операционной деятельность регулируемых организаций и, соответственно, на инвестиционные решения и привлекательность отрасли.

Что же касается заявленного антимонопольным органом отсутствия четких и «прозрачных» процедур установления тарифов и рассмотрения тарифных споров, то уточнение и раскрытие процедурных вопросов не требует разработки единого закона, унификация процедур и повышение требований к их прозрачности возможны в рамках совершенствования отраслевых норм тарифного регулирования.

Рассмотрение выявленных ФАС России проблем позволяет сделать вывод о том, что они не решаются путем простого переноса норм о тарифном регулировании из отраслевых законов в единый закон. Одновременно нестабильность законодательства, к которой приведет предлагаемая ФАС России трансформация, окажется крайне негативным сигналом для инвесторов и приведет к значительному ухудшению качества инвестиционной среды.

Именно отсутствие условий для привлечения инвестиций рассматривается теплоснабжающими организациями в качестве основной проблемы тарифного регулирования. По оценкам Минэнерго России ежегодные инвестиции в отрасль теплоснабжения составляют порядка 87 млрд руб., при этом потребность отрасли составляет 250 млрд руб. в год. И тот факт, что уже на этапе обсуждения Концепции понимание регулируемых организаций и регулятора относительно проблем тарифного регулирования существенно различается вызывает серьезные опасения.

Одним из главных направлений решения проблемы инвестиционной привлекательности теплоснабжающей отрасли могло бы стать применение долгосрочных методов тарифного регулирования. Но правоприменительная практика последних лет показывает, что в настоящее время единственным возможным для регулируемых организаций методом долгосрочного регулирования является метод индексации. В соответствии с данным методом происходит индексация необходимой валовой выручки, рассчитанной по методу экономически обоснованных затрат.

В результате в большем выигрыше оказываются наименее эффективные организации — более высокий тариф приводит более высокому росту удельной выручки по сравнению с сопоставимыми, но более эффективными организациями. Если же тариф базового года, к которому в последующем будет применена индексация, был установлен регулятором на уровне ниже экономически обоснованного в результате, то убыточность регулируемой организации будет законсервирована на долгосрочную перспективу.

Другие методы долгосрочного тарифного регулирования: метод обеспечения доходности инвестированного капитала и метод сравнения аналогов, которые теоретически могли бы способствовать привлечению инвестиций и повышению эффективности регулируемых организаций, практически не применяются. Метод обеспечения доходности инвестированного капитала — регулятором в связи тем, что приведет к серьезному росту тарифов; метод сравнения аналогов — регулируемыми организациями в связи с непроработанностью соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

Поэтому, когда ФАС России анонсировало разработку Концепции, теплоснабжающие организации с надежной ожидали, что антимонопольный орган представит целевое видение развития системы тарифного регулирования и новый метод тарифного регулирования централизованных систем теплоснабжения — метод «альтернативной котельной», разработанный Минэнерго России в рамках проводимой реформы теплоснабжающей отрасли (модель «Альтернативной котельной» в настоящее время обсуждается в ГД РФ в рамках подготовки законопроекта ко второму чтению) и предполагающий осуществление государственного регулирования только в отношении предельной цены на ресурс, определяемой на основании бенчмарка стоимости наилучших доступных технологий.

Реализация указанного метода позволила бы решить ряд действительных проблем в отрасли теплоснабжения. Теплоснабжающие организации получили бы серьезный стимул для инвестирования в повышение своей эффективности, потребители — прозрачную процедуру установления предельного уровня цены на ресурс, регулятор — сокращение издержек регулирования: регулируется не каждая отдельная теплоснабжающая организация, а система теплоснабжения в целом.

Признавая, что существующие методы тарифного регулирования, предполагающие принятие тарифных решений в отношении каждого субъекта регулирования, порождают ряд негативных последствий, выражающихся в необходимости работы в ручном режиме, тарифной дискриминации, когда тарифы организаций, работающих в сопоставимых условиях, могут различаться до 10 раз, возникновении коррупционных факторов при принятии тарифных решений, недоверии потребителей к экономической обоснованности установленного тарифа, банкротства регулируемых организаций, тариф которых установлен на уровне ниже экономически обоснованного ФАС России не предполагает существенно пересматривать или изменять подходы к отраслевому тарифному регулированию.

Так, на заседании комитета РСПП по развитию конкуренции, которое состоялось 31 января 2017 г., при презентации Концепции заместитель руководителя ФАС России С. А. Пузыревский заявил о целесообразности введения ограничений по структуре расходов, включаемых в тарифы. Но такое нововведение никак не скажется на описанных выше негативных последствиях применения существующих методов регулирования, а только приведет к негибкости регулируемых организаций, например, фиксация доли затрат на оплату труда при росте заработных плат в других отраслях приведет к оттоку квалифицированного персонала из отрасли, характеризующейся повышенными рисками техногенных катастроф.

Следует также отметить, что серьезное внимание в Концепции отводится обеспечению публичности обсуждения тарифных решений и участия в нем потребителей услуг регулируемых организаций. ФАС России настолько заинтересован в вовлечении в процесс принятия тарифных решений потребителей, что намеренно исключил из заявленных принципов отраслевого тарифного регулирования норму о соблюдении баланса интересов поставщиков и потребителей.

Такой подход выглядит весьма неоднозначно и содержит значительные риски. Во-первых, потребители уже защищены от чрезмерного роста тарифов с помощью механизма предельных индексов платы граждан. Во-вторых, участие непрофессиональных участников в принятии тарифных решений никак не упростит работу регулятора, а только увеличит сроки принятия решений.

Уже сейчас в Концепции предусмотрено невыполнимое требование: тарифная заявка за 30 дней до ее направления регулятору должна быть размещена в сети Интернет для публичного обсуждения, что сделать невозможно в силу того, что в указанные сроки формируется бухгалтерская отчетность за предыдущий год и осуществляется подача балансовой заявки, исходя из которых рассчитывается тарифная заявка.

В-третьих, потребители уже участвуют в публичных слушаниях при разработке схем теплоснабжения и водоснабжения, где рассматриваются, в том числе инвестиционные программы регулируемых организаций и тарифные последствия. Кроме того, у потребителя всегда остается право обжаловать тарифное решение. При этом анализ судебной практики показывает, что заявлений от потребителей об обжаловании тарифов ресурсоснабжающих организаций не более 50 в год по всей стране, а ставок тарифов в год — миллионы.

Такое стремление вовлечь в процедуру принятия тарифных решений как можно более широкий круг лиц, невзирая на их уровень квалификации, вызывает опасения относительно того, что антимонопольный орган стремится разделить бремя ответственности за принимаемые решения с потребителями. В таком случае одновременно следует вводить ответственность потребителей в случае установления тарифа на уровне ниже экономически обоснованного.

Одновременно вопросы ответственности потребителей перед ресурсоснабжающими организациями за выполнение требований по организации приборного учета, искажение информации об объемах потребления, эксплуатации инженерных систем на стороне потребителя, неготовность к отопительному сезону, нарушение режима потребления (качество возвращаемого теплоносителя), соблюдение платежной дисциплины и т. п. антимонопольный орган обходит стороной.

Также в Концепции не нашел своего отражения еще один существенный вопрос — ограничение темпов роста тарифов предельным индексом платы граждан, в основе расчета которого лежит прогноз социально-экономического развития РФ. Соответственно темпы роста тарифов определяются не инвестиционными потребностями регулируемых организаций, а видением Минэкономразвития России относительно перспектив развития страны.

Исходя из изложенного, работа ФАС России над проектом единого закона о тарифном регулировании представляется нецелесообразной и приведет к отвлечению интеллектуального потенциала от решения действительной проблемы тарифного регулирования — отсутствия стимулов привлечения инвестиций.