Современные зарубежные модели местного самоуправления

Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII веке и особенно в XIX веке местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления.

Теория свободной общины разработана в начале XIX веке немецкими учеными. Главная направленность свободной общины заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела данной          общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть [1].

Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А. И. Васильчикова, В. Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного самоуправления [2].

Выделяя основные типы организации системы местного самоуправления, представляется возможным отметить два наиболее ярких примера: систему самоуправления США как пример англо-саксонской модели и французскую как пример континентально-европейской. Исследуя европейско-континентальную и американскую практику самоуправления, французский общественный деятель А. де Токвиль (1805–1859 гг.) отмечал, что многие европейские революции ликвидировали местные традиционные властные институты и подчинили граждан тотальному контролю и гнетущей опеке государственных ведомств и чиновников. Более того, тенденция к централизации демократических государств превзошла те пределы, о которых даже не помышляли апологеты абсолютистской монархии. Токвиль утверждал: «государство постоянно расширяет свои прерогативы, становится более централизованным, предприимчивым, абсолютным и всемогущим. Граждане находятся под неусыпным надзором правительственных учреждений. Каждый день незаметно для себя они жертвуют государству новую частицу своей личной свободы. Эти люди, которые время от времени опрокидывают троны и попирают королей, — эти люди все легче и легче, не оказывая никакого сопротивления, подчиняются первому желанию любого государственного служащего» (Токвиль, 2000, С. 494). Данная модель взаимоотношения гражданина и государства, свойственная унитарным государствам, предполагает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления (Франция) [3]. Другая модель, свойственная федеративным государствам, обуславливает сознательное ограничение центром сферы своего влияния на политическую практику регионов (США).

Действительно, в США организация местного самоуправления предполагает многообразие его форм в субъектах федерации и даже в пределах одного штата в городских и сельских поселениях. У местного самоуправления в США есть глубокие исторические корни. Америка первооснователей, страна с открытыми возможностями для каждого, была примитивным аграрным обществом, незатронутым индустриальной революцией. Демократическая политическая философия в североамериканских колониях основывалась на представлениях о государстве и обществе как добровольных объединениях, способствуя федеративной концепции государства в американской политической мысли. [5] Среди принципов пуританства, приведших к демократии, следует назвать собрания левых пуритан или конгрегационалистов (Congregationalists). Принцип самоуправления и демократии в церкви (так как они равны перед Богом) приводил их к выводам о том, что все могут принимать участие в обсуждении вопросов на собраниях в маленькой общине (Hofstadter, 1989).

Именно в силу того, что американский народ любит управлять посредством участия в многочисленных органах территориального общественного самоуправления и совершенно различных социально-политических типов устройства бывших американских колоний, и был введён принцип федерализма в американской демократии. И это была первая федерация в своём классическом виде, одновременно закрепившая конституционный принцип республиканского централизма (1787 г.). Таким образом, федерализм США консолидирует (сплачивает) систему органов государства и систему органов местного самоуправления.

Принцип демократизма в местном самоуправлении также обуславливает, что в США большинство публичных властных должностей — выборные и очень мало назначаемых должностей. В США центральные партии, которые имеют представительства на местах, активно участвуют в выборах в местные органы государственной власти и самоуправления, и поэтому могут влиять на политическую активность жителей регионов, тем самым, предоставляя им возможность решать наиболее актуальные социально-политические проблемы. Данный феномен политической жизни и есть, в понимании американцев, настоящая демократия, однако американская демократия предполагает исключительно высокую культуру участия граждан в локальной и региональной политике, демократию участия (Barber, 1995). И именно поэтому в американских штатах укоренено местное самоуправление и в США по-прежнему работает «демократия малых пространств».

Пример Франции демонстрирует иную социально-политическую практику, в отличие от американской демократии и федерализма. Специфика системы самоуправления во Франции, обусловленная историческими событиями и процессами конца XVIII — начала XIX веков, и весьма отличается от истоков возникновения местного самоуправления в США. Французская община (коммуна), сформировалась на церковно-приходской основе на протяжении длительного исторического периода. Учредительное Собрание, упразднив власть феодальной аристократии, упразднило и исторически сформировавшееся деление Франции на земли и провинции [4]. С тех пор территориальной единицей местного управления стал департамент, что привело к бюрократической централизации, осуществляемой с 1800 г. в процессе административной реформы Наполеона Бонапарта и создания института префектов.

Появление института префектов во французском аппарате административного управления аргументировалось необходимостью соблюдения единства и неделимости нации. Региональное многообразие, присущее феодально-монархической системе управления во Франции, было упразднено посредством формирования департаментов, управляемых назначенными представителями центральной власти, которым были предоставлены многочисленные полномочия для администрирования подведомственных им территорий. Данная сверхцентрализованная система управления просуществовала во Франции почти 200 лет, в том числе на основе Конституции 1958 г., вплоть до 1982 г. Таким образом, во Франции сформировалась традиция целенаправленного строительства системы муниципального управления, в которой самоуправление и гражданская инициатива поощрялись властями лишь в виду неэффективности государственного централизованного управления местными делами. Следует отметить, что в последнее время французские подходы к самоуправлению становятся всё более гибкими, что проявилось в уменьшении полномочий префектов с 1980-х гг., а также в значительном ослаблении контроля вышестоящих инстанций самоуправления над нижестоящими в системе административной иерархии.

Литература:

1.                 Е. М. Ковешников, «Муниципальное право», Норма — Инфра М, Москва, 2000

2.                 Н. В. Баглай, «Конституционное право зарубежных стран», Норма — Инфра М, Москва, 2000

3.                 Местное самоуправление в зарубежных странах: информационный обзор / Норма — Инфра М, Москва, 2004. — С. 2–42.

4.                 Местное самоуправление: сб. нормативных актов. М., 2003.- С. 30.

5.                 Баглай Н. В., Конституционное право зарубежных стран / Норма — Инфра М, Москва,- 2008. — 358 с.