Одной из юридических мер охраны общественных отношений является административная ответственность. При этом стоит отметить, что в последние годы законодатель всё чаще прибегает к данным мерам в целях защиты и обеспечения соблюдения установленных государством нормативных правил осуществления соответствующего вида деятельности.
В условиях стремительно развивающегося строительного рынка, к сожалению, нередки случаи, когда хозяйствующие субъекты не справляются с надлежащим исполнением возложенных на себя прав и обязанностей и допускают административные правонарушения.
В этой связи исследование действующего законодательства, предусматривающего административную ответственность за правонарушения в сфере строительства, приобретает особую актуальность и значимость.
Анализируя структуру особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [1] (далее — КоАП РФ), следует, что законодатель не стал выделять в отдельную главу административные правонарушения в сфере строительства. Вместе с тем, он посчитал целесообразным объединить соответствующие правонарушения с аналогичными, затрагивающими сферу промышленности и энергетики, объединив их в самостоятельную главу 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике». Представляется, что такое группирование составов административных правонарушений имеет некоторые недостатки с точки зрения юридической техники, так как энергетика и строительство рассматриваются в качестве отраслей промышленности [2], что исключает возможность их перечисления как равно порядковых понятий. В этой связи было бы целесообразным посвятить данную главу либо регламентации административных правонарушений в строительстве и энергетике, либо в промышленности в целом.
В рамках данной статьи особый интерес имеет исследование административных правонарушений в строительстве и энергетике.
Административной ответственности в сфере строительства в главе 9 КоАП РФ посвящены всего три статьи: 9.4, 9.5 и 9.5.1.
В статье 9.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий).
Ответственность по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ наступает лишь в случаях, когда нарушение требований нормативных документов: не повлекло отступления от проектных значений параметров зданий и сооружений; не затронуло конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения; не повлекло причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений; не создало угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений. В других случаях ответственность наступает по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, если указанное правонарушение не совершено повторно, так как в таком случае она квалифицируется по ч. 3 ст. 9.4 КоАП РФ [3].
Статья 9.5 КоАП РФ предусматривает наступление административной ответственности за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию. Часть 1 данной статьи предусматривает ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.
Порядок выдачи разрешения на строительство предусмотрен ст. 51 Градостроительного кодекса РФ [4] (далее — ГрК РФ), в ней же указаны случаи, когда разрешение на строительство не требуется (п. 17).
Субъектами ответственности за данное правонарушение могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку именно на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство [5].
Часть 2 статьи 9.5 КоАП РФ предусматривает наступление административной ответственности за нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке.
Государственный строительный надзор осуществляется при: строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ либо является типовой проектной документацией или ее модификацией; реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ.
Для проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора [6] и выдаче заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, направляет в орган государственного строительного надзора извещение о начале таких работ с приложением документов, предусмотренных ч. 5 ст. 52 ГрК РФ.
Таким образом, обязанность уведомить уполномоченный орган о начале строительства возлагается на застройщика или заказчика, которые и являются субъектами правонарушения, установленного ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ.
Продолжение работ до составления актов об устранении выявленных уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостатков при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства влечет административную ответственность по ч. 3 ст. 9.5 КоАП РФ.
По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений.
Часть 6 ст. 52 ГрК РФ предписывает не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков только лицу, осуществляющему строительство, следовательно, только это лицо и может быть привлечено к административной ответственности по ч. 3 ст. 9.5 КоАП РФ. В этой связи именно подрядчик, выполняющий работы по строительству объекта, является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 9.5 КоАП РФ.
Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при отсутствии заключений уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, влечет административную ответственность по ч. 4 ст. 9.5 КоАП РФ.
Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Порядок получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию предусмотрен ст. 55 ГК РФ.
Эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, влечет административную ответственность по ч. 5 ст. 9.5 КоАП.
Субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.5 КоАП РФ, является лицо, непосредственно осуществляющее эксплуатацию объекта капитального строительства. В том случае, если эксплуатация объекта капитального строительства осуществляется несколькими лицами одновременно, к административной ответственности может быть привлечено каждое из таких лиц, а не только то лицо, которое начало эксплуатировать соответствующий объект первым.
Необходимо отметить, что в предыдущей редакции ст. 9.5 КоАП РФ была предусмотрена ответственность должностных лиц за нарушение порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство, а также за нарушение правил приемки и ввода объектов в эксплуатацию, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию.
В новой же редакции ответственность должностных лиц отсутствует. В то же время получение таких документов, как разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, является важнейшим этапом при осуществлении строительства. Очевидна необходимость защиты прав и законных интересов юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в сфере строительства.
Таким образом, необходимо предусмотреть ответственность должностных лиц за незаконный отказ в выдаче разрешения на строительство, внесении изменений, продлении, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также за нерассмотрение либо несвоевременное рассмотрение заявления о выдаче разрешения на строительство, внесении в него изменений, продлении либо на ввод объектов в эксплуатацию с установлением наказания в виде административного штрафа или дисквалификации. Такие виды наказания в наибольшей степени обеспечат соблюдение должностными лицами действующего законодательства.
Статьей 9.5.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ.
В соответствии с п. 1 ст. 55.8 ГрК РФ индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам. Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержден Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624 [7].
Объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 9.5.1 КоАП РФ, является несоблюдение юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Эти минимально необходимые требования предусмотрены п. 8, 8.1, 8.2 ст. 55.5 ГрК РФ и устанавливаются Постановлением Правительства РФ [8]. Саморегулируемые организации не вправе устанавливать требования к выдаче таких свидетельств, ниже минимально необходимых требований, установленных в ГрК РФ [9].
В связи с тем что государство передало часть своих полномочий саморегулируемым организациям, необходимо обеспечить надлежащее исполнение закона и с их стороны. Ведь возможность отказа в членстве в саморегулируемой организации и/либо в допуске к определенным видам работ или исключение из состава саморегулируемой организации может служить мощным орудием для борьбы на рынке среди строительных, а особенно проектных и изыскательских организаций и существенно уменьшить круг лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и субъектов малого предпринимательства в сфере строительства.
Подводя итог исследованию административных правонарушений в сфере строительства, представляется, что было бы целесообразным законодательно закрепить в КоАП РФ административную ответственность за следующие действия:
- неправомерный отказ саморегулируемой организацией в приеме в члены саморегулируемой организации и/либо в выдаче свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
- нерассмотрение либо несвоевременное рассмотрение заявления о приеме в члены саморегулируемой организации.
КоАП РФ предусматривает в главе 9 также ответственность за нарушения в сфере энергетики. При этом законодатель предусматривает меры административно-правовой охраны различных видов энергии и энергоресурса: электрическая энергия, тепловая энергия, газ, нефтепродукты.
Особые интерес, как представляется, имеет охрана общественных отношений в сфере электроэнергетики.
По родовому объекту значительная часть административно наказуемых деяний в сфере электроэнергетики объединена в главу 9 КоАП РФ (ст. 9.6 — 9.9, ст. 9.11, ст. 9.15 — 9.18). Наряду с указанными статьями КоАП РФ предусмотрена возможность привлечения правонарушителей к административной ответственности за совершение противоправных деяний в сфере электроэнергетики, составы которых содержатся в других главах. Указанные правонарушения можно дифференцировать на противоправные деяния, обусловленные нарушением порядка ценообразования (ст. 14.6), и правонарушения, связанные с нарушением антимонопольного законодательства (ст. 14.31 — 14.33).
Практически все из указанных административных правонарушений имеют формальный состав. Единственное исключение составляет нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт (ст. 9.8), объективная сторона которого характеризуется совершением административно наказуемого деяния, возможностью наступления или наступлением общественно опасных последствий в виде перерыва в обеспечении потребителей электроэнергией, а также наличием причинной связи между нарушением указанных правил и наступившими последствиями.
Объективную сторону некоторых составов административных правонарушений образуют действия, идентичные деяниям, предусмотренным диспозициями определенных статей Уголовного кодекса Российской Федерации [[1]].
Количественная характеристика общественной опасности служит одним из признаков, который позволяет отграничить преступление от другого общественно опасного деяния. При этом законодателем используются различные способы фиксации степени общественной опасности в случае, если деяния, предусмотренные диспозициями статей УК РФ и КоАП РФ, схожи. Наиболее распространенным можно рассматривать указание на последствие в виде причинения крупного ущерба. Применительно к рассматриваемому составу административного правонарушения (ст. 9.7 КоАП РФ) и уголовно наказуемого деяния (ст. 215.2 УК РФ) степень социальной опасности зависит от наличия факультативного признака субъективной стороны — мотива, который должен быть выражен в виде корыстных или хулиганских побуждений. Общественная опасность будет менее выражена при отсутствии указанного мотива, тогда деяние следует рассматривать в качестве административного правонарушения, в противном случае физическое лицо может быть привлечено к уголовной ответственности.
Кроме того, субъектом преступления в соответствии с законодательством РФ может выступать только физическое лицо [[2]], тогда как субъектом административно наказуемого деяния, в том числе предусмотренного ст. 9.7 КоАП РФ (повреждение электрических сетей), наряду с физическим лицом может быть организация, а также специальный субъект — должностное лицо.
Таким образом, специфика административных правонарушений в сфере энергетики обусловлена особенностями объективных и субъективных элементов его состава.
Литература:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
2. Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. С. 49.
3. Амелин Р. В., Бевзюк Е. А., Волков Ю. В., Воробьев Н. И., Вахрушева Ю. Н., Жеребцов А. Н., Корнеева О. В., Марченко Ю. А., Степаненко О. В., Томтосов А. А. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2014.
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 22.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
5. Постановление Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 № 11 (в ред. от 25.01.2013) «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник ВАС РФ. 2001. № 5.
6. Постановление Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 7. Ст. 774.
7. Приказ Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» // Российская газета. 26.04.2010.
8. Постановление Правительства РФ от 24.03.2011 № 207 «О минимально необходимых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных и технически сложных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 14. Ст. 1932
9. Амелин Р. В., Бевзюк Е. А., Волков Ю. В., Воробьев Н. И., Вахрушева Ю. Н., Жеребцов А. Н., Корнеева О. В., Марченко Ю. А., Степаненко О. В., Томтосов А. А. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2014.
[1] Например, объективную сторону преступления в соответствии со ст. 215.2 УК РФ составляет в том числе повреждение объектов энергетики и электросвязи, к числу которых, в частности, относятся линии электропередачи. Ответственность за повреждение электрических сетей (в том числе линий электропередачи) предусмотрена и ст. 9.7 КоАП РФ. Таким образом, аналогичные действия образуют объективную сторону административно наказуемого деяния и преступления.
[2] Вопрос о возможности рассмотрения в качестве субъекта преступления только физического лица является дискуссионным. По мнению ряда российских ученых, юридическое лицо в Российской Федерации, так же, как и в некоторых зарубежных государствах (США, Франция, Англия и др.), может и должно быть субъектом преступления (напр.: Козлов А.П. Понятие преступления. СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2004. С. 394 – 395).
