Сохранение здоровья человека является важным направлением в области обеспечения национальной безопасности государства, что определено Стратегией национальной безопасности Российской Федерации [1]. Состояние здоровья населения формируется под влиянием многих факторов среды обитания. В 2013 году влиянию химических, биологических и физических факторов было подвержено около 72,9 % населения, социальных факторов около 58,4 % населения, факторов образа жизни около 5,3 % населения [2, с.6]. В связи с чем, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которое представляет собой такое состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности, является значимым направлением в сфере охраны здоровья граждан.
Правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется санитарно-эпидемиологическим законодательством Российской Федерации, которое основывается на Конституции РФ и состоит из Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации [3].
Системный анализ законодательства в рассматриваемой сфере, выявил существенные недостатки правового регулирования и приводит к выводу о необходимости его совершенствования.
1. Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование является одним из определяющих факторов эффективности деятельности должностных лиц по пресечению нарушений прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Основной задачей государственного санитарно-эпидемиологического нормирования является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания [4]. Полномочиями по утверждению санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов наделена Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — служба Роспотребнадзора).
На официальном сайте ФБУЗ «Информационно-методический центр «Экспертиза» службы Роспотребнадзора размещены утвержденные перечни основных нормативных и методических документов в рассматриваемой сфере, насчитывающие более 1600 документов [5]. Анализ указанной нормативно-правовой базы выявил: отсутствие либо недостаточность правового регулирования по отдельным видам экономической деятельности (например, предоставление мест для временного проживания), несогласованность санитарных норм между собой, наличие неактуальных, морально устаревших норм и правил (например, санитарные правила, регулирующие вопросы содержания территорий населенных мест).
Кроме того, часть норм, содержащихся в нормативно-правовых актах санитарно-эпидемиологического законодательства, содержится в нормативно-правовых актах жилищного и природоохранного законодательства, что является предпосылкой для осуществления проверок субъектов по одному и тому же факту несколькими контрольно-надзорными органами.
Таким образом, законодательная база, регулирующая правоотношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, является довольно широкой, противоречивой, неактуальной, что снижает ее доступность для юридических и физических лиц и не позволяет должностным лицам службы эффективно выявлять и пресекать нарушения прав граждан на охрану здоровья.
Проведенные Ракитиным И. А. исследования степени удовлетворенности специалистов и должностных лиц службы государственного санитарно-эпидемиологического надзора действующими нормативно-правовыми актами показали, что 76,8 % специалистов и 95,2 % санитарных врачей считают нормативно-правовую базу в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения недостаточной и в целом неудовлетворительной [6]. Несмотря на то, что исследования проводились десятилетие назад, думается на сегодняшний день ситуация существенно не изменилась.
В настоящее время службой Роспотребнадзора проводится работа по совершенствованию и гармонизации действующих нормативно-правовых актов. Однако, многие авторы, в своих работах считают необходимым проведение систематизации и кодификации санитарно-эпидемиологического законодательства, и с ними следует согласиться.
2. Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор занимает особое место в системе мер обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и представляет собой деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства [3, c.2]. Осуществляется в двух формах работы: предупредительный надзор и текущий надзор. Предупредительный надзор, несомненно, имеет приоритет перед текущим надзором, так как направлен на предупреждение нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства. В настоящее время осуществляется на стадии разработки новых продуктов, материалов и изделий, лицензирования отдельных видов деятельности, согласования отдельных видов проектной документации.
С 2005 года сфера предупредительного санитарно-эпидемиологического надзора существенно сократилась. Так, положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ и Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ не предусмотрено участие службы Роспотребнадзора: в рассмотрении проектной документации строительства, реконструкции, перепланировки объектов; в приемке объектов в эксплуатацию; в переводе жилых помещений в нежилые помещения для размещения объектов предпринимательской деятельности.
Государственная экспертиза проектной документации, в рамках которой проводится оценка проектной документации на соответствие санитарно-эпидемиологическим правилам, проводится только в определенных законодателем случаях. Градостроительным кодексом Российской Федерации из законодательного поля регулирования выведен самый бурно развивающийся сектор жилищного строительства регионов Российской Федерации, так как не предусмотрена необходимость согласования проектов жилищного строительства с заданными параметрами высотой не более 3-х этажей [7].
Приемка (ввод) объектов строительства, перепланировки в эксплуатацию проводится без подтверждения безопасности для здоровья населения параметров среды обитания (воздуха, физических факторов, радиологического контроля) построенного, перепланированного объекта, что не гарантирует санитарно-эпидемиологическую безопасность проживающего и работающего в указанных строениях населения. По данным Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ), облучение населения радоном в жилых домах является вторым после курения канцерогенным фактором. В 2013 году службой Роспотребнадзора было установлено превышение гигиенического норматива ЭРОА радона для строящихся жилых и общественных зданий (более 100 Бк/м3) в 10 субъектах Российской Федерации [2, с.63, 65].
Сокращение лицензируемых видов деятельности, переход на уведомительный порядок о начале осуществления некоторых видов деятельности также способствовал сужению сферы предупредительного санитарно-эпидемиологического надзора.
Подобная ситуация приводит к грубым нарушениям санитарно-эпидемиологического законодательства (в том числе трудно устранимым), которые выявляются при проведении контрольно-надзорных мероприятий, и не обеспечивает безопасность выполняемых работ и оказываемых услуг. В 2013 году удельный вес плановых проверок в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по итогам которых специалистами службы Роспотребнадзора были выявлены правонарушения, составил 93,8 % от общего числа проведенных плановых мероприятий по контролю [2, с.154]. Перевод жилых помещений, расположенных в многоквартирных жилых домах, в нежилые помещения для размещения объектов предпринимательской деятельности является одной из причин жалоб населения на повышенный уровень шума, что связано с недостаточным применением всех шумозащитных мероприятий, в том числе при планировании на стадии проектирования; монтажом оборудования с отступлением от проектных решений, без оценки генерируемых уровней шума и вибрации при реализации мероприятий на стадии ввода в эксплуатацию.
Приоритет профилактики в сфере охраны здоровья граждан является важным условием сохранения здоровья нации. В связи с чем, необходимо расширить сферу предупредительного санитарно-эпидемиологического надзора. Целесообразным было бы внести следующие изменения в законодательные акты:
- часть 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнить пунктом 11 следующего содержания «3. Для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимы следующие документы: 11) результаты санитарно-эпидемиологических экспертиз, исследований, испытаний, оформленные в установленном порядке, подтверждающие соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям факторов среды обитания вводимого в эксплуатацию объекта»;
- часть 2 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации, определяющую исчерпывающий перечень документов для перевода жилого помещения в нежилое или нежилого помещения в жилое, дополнить пунктом 6 следующего содержания «6) для перевода жилого помещения в нежилое помещение обязательным является наличие в проекте переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения расчетов поступления в воздух помещений химических веществ от применяемых строительных и отделочных материалов, уровней воздействия физических факторов с результатами санитарно-эпидемиологической экспертизы, удостоверяющими соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям предусмотренных проектом мероприятий».
Текущий санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется для контроля соблюдения санитарно-эпидемиологических правил на действующих объектах, проводится в плановом и внеплановом порядке. В условиях действующего законодательства приоритетным в плане выявления проблемных вопросов в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности населения является внеплановый порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий. Так как определенный законодателем порядок организации плановых проверок предусматривает размещение планов проведения проверочных мероприятий на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти в сети «Интернет», в связи с чем, у проверяемого субъекта имеется возможность подготовиться к «визиту» контрольно-надзорных органов (вплоть до приостановления деятельности на период проверки). Кроме того, законодателем не совсем удачно определен период, по истечении которого наступают основания для включения в план проверок вновь организованных субъектов хозяйственной деятельности или вновь открываемых объектов. Думается 3 года (за исключением некоторых видов деятельности) со дня государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя или со дня начала осуществления ими предпринимательской деятельности в соответствии с представленным уведомлением, необоснованно длительный срок, в течение которого гарантировать безопасность для здоровья граждан выпускаемой ими продукции, выполняемых ими работ, оказываемых услуг и т. д. никто не может.
В связи с чем, в части 9 статьи 8 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в основаниях для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок целесообразным было бы предусмотреть сокращение срока до 1 года со дня 1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; 3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
Определенный законодателем порядок организации и проведения внеплановых выездных проверок также не является оптимальным и создает барьеры в исполнении полномочий должностных лиц по выявлению и пресечению нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства. Внеплановые выездные проверки на основании информации о фактах возникновения угрозы причинения и причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, могут быть проведены только после получения согласования органов прокуратуры [8].
Подобный подход к проблеме снижения бремени административного давления на субъекты предпринимательской деятельности способствует ущемлению конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. В связи с чем, указанную норму необходимо отменить.
Альтернативным вариантом может являться коллегиальное рассмотрение вопроса обоснованности проведения выездных контрольно-надзорных мероприятий и принятие коллегиального решения с привлечением экспертов и экспертных организаций в соответствующей сфере деятельности. Это снизит риски развития неблагоприятных ситуаций, связанных с компетентностью должностных лиц надзорного органа.
Думается, в современных условиях, целесообразно сокращать текущий плановый санитарно-эпидемиологический надзор на устойчиво функционирующих объектах, расширять сферу предупредительного санитарно-эпидемиологического надзора и снимать барьеры на пути осуществления «внезапного» внепланового текущего санитарно-эпидемиологического надзора.
Литература:
1. Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 01.07.2014)// Собрание законодательства РФ.- 2009.- N 20.- Ст. 2444.
2. О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в 2013 году: Государственный доклад. — М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2014. — 191 с.
3. Федеральный закон от 30.03.1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ред. от 29.12.2014)// Собрание Законодательства Российской Федерации.-1999. -№ 14.- Ст.1650; 25.11.2013 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru/.
4. Постановление Правительства РФ от 24.07.2000 N 554 «Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» (ред. от 15.09.2005)// Собрание законодательства РФ.-2000.- N 31.- Ст. 3295; 23.09.2005 опубликовано в Российской газете.
5. Официальный сайт ФБУЗ «Информационно-методический центр «Экспертиза» Роспотребнадзора http://www.crc.ru//29.01.2015.
6. Ракитин И. А. Гигиеническое обоснование совершенствования нормативной базы государственного санитарно-эпидемиологического надзора — М.: Санкт-Петербург 2005 -213 с.
7. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2014)// Собрание законодательства РФ.-2005.- N 1 (часть 1).- Ст. 16; 22.10.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru/.
8. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 31.12.2014)// Собрание законодательства Российской Федерации.- 2008. — N 52 (ч. 1).- Ст. 6249; 31.12.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru/.
