Институциональный анализ административных реформ | Статья в журнале «Молодой ученый»

Автор:

Рубрика: Экономика и управление

Опубликовано в Молодой учёный №6 (65) май-1 2014 г.

Дата публикации: 30.04.2014

Статья просмотрена: 540 раз

Библиографическое описание:

Зайцев В. Е. Институциональный анализ административных реформ // Молодой ученый. — 2014. — №6. — С. 415-419. — URL https://moluch.ru/archive/65/10702/ (дата обращения: 10.12.2018).

В статье представлен институциональный анализ административной реформы 2006–2010 гг. в России. Рассмотрена методология оценки государственных преобразований, проанализирован ход реализации административной реформы, даны основные рекомендации по улучшению сложившейся ситуации.

Ключевые слова:институты, теория реформ, административная реформа, институциональный анализ, перспективная траектория, институциональное строительство.

Процесс разработки и реализации реформ выступает в качестве важнейшего в деятельности любого государства. Вне зависимости от внешних и внутренних политических, социальных и иных факторов, а также от условий экономической конъюнктуры и реалий конкретной исторической эпохи, любое государство, пытаясь сохранить устойчивость внутреннего состояния, стремится к преодолению сопротивления внешней среды. Государством, иными словами, прилагаются максимальные усилия для воспроизводства самого себя, собственных существенных параметров. Своеобразными скоординированными реакциями на изменяющиеся условия среды и выступают разработка и последующая реализация той или иной реформы.

Важнейшим шагом для реформатора, действующего в рамках теории реформ [6], является представление будущего преобразования в качестве ряда институциональных изменений, ведущих к желаемому результату. Так как подобная задача предстает более чем нетривиальной, а выработка унифицированных рекомендаций не представляется возможной, следует ограничиться перечислением основных требований, которым должно удовлетворять проектируемое преобразование. Последовательность институтов, подпадающая под перечисленные требования, будет называться перспективной институциональной траекторией [9].

Перспективная траектория должна разрабатываться с учетом масштабов отклонения существующей институциональной системы от целевой. Чем выше указанное значение, тем больше величина ресурсных и временных издержек и тем жестче требования к детальной разработке преобразования, а также к числу элементов институциональной цепи. Последовательность институтов должна быть разработана с учетом ресурсных и технологических ограничений: большое количество преобразований, равно как и чрезмерно быстрые темпы институционального строительства будут иметь тенденцию к низкой эффективности. Попытки трансплантации наиболее перспективных институциональных форм в относительно отсталую среду обычно обречены на неудачу [6, с. 425], что говорит о необходимости рассматривать передовые страны в период, в котором они находились на схожих со страной-реципиентом стадиях развития.

Немаловажную роль играют комплиментарность и взаимозависимость институтов: к примеру, закон о банкротстве неэффективен в разгар кризиса неплатежеспособности, а издержки приватизации превышают допустимые пределы в условиях незащищенности частной собственности. Инициируя реформу, необходимо, во-первых, обеспечивать связь проектируемых институтов с существующей институциональной средой, а, во-вторых, учитывать упомянутые связи при выборе рациональной последовательности институциональных изменений; комплиментарность при этом необходимо рассматривать как в статике, так и в динамике. Проектировщикам преобразований следует концентрироваться на преодолении так называемой «ловушки частичной реформы» — ситуации, при которой сосуществование старых и новых форм не приводит к качественному изменению существующей системы, и не происходит выведение ее на перспективную траекторию. Такие факторы, как адаптация агентов, встраивание института в существующую систему норм, а также формирование лобби, получающего ренту и, следовательно, заинтересованного в сохранении неэффективного равновесия, могут привести к трансформации промежуточных институтов в конечные, неэффективные в долгосрочной перспективе. Пример подобной «ловушки частичной реформы» — плоская шкала налогообложения в современной России.

Помимо перечисления условий, которым должна удовлетворять перспективная институциональная траектория, отметим, что одним из важнейших параметров является также детальный анализ системы неформальных институтов — гражданской культуры, поведенческих установок, ценностей, качества социального и человеческого капитала. Определение последствий влияния культурных факторов на процесс институционального строительства нуждается, тем не менее, в дальнейшей разработке; необходимо учитывать и те аспекты политической конъюнктуры, которые отразятся на окончательном решении об инициировании реформы, равно как и о ее продолжении спустя конкретные промежутки времени. Особую роль необходимо уделять сдерживанию перераспределительной активности, так как изменение условий существовавшей системы даст толчок к появлению новых привилегированных позиций, и борьба за переходную ренту отвлечет значительные объемы ресурсов от непосредственного процесса реформирования.

Обозначив общие рекомендации к дизайну реформ, следует перейти к непосредственному анализу административной реформы 2006–2010 гг. в Российской Федерации.

Концепция административной реформы 2006–2008 годов в России была одобрена соответствующим распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года [2] и продлена впоследствии до 2010 года. Заявленными целями реформы являлись повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг, ограничение государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства, прекращение избыточного государственного регулирования, а также общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. В качестве приоритетных были обозначены следующие направления работы: введение управления по результатам и проектного управления, стандартизация и регламентация государственных и муниципальных услуг (функций), предоставление информации об электронных государственных услугах, создание многофункциональных центров государственных услуг (так называемых «служб одного окна»), оптимизация функций органов исполнительной власти, усовершенствование механизмов государственного и муниципального заказа, противодействие коррупции. Ключевые же аспекты практического осуществления реформы включали в себя внесение изменений в функционал ведомств, создание административных регламентов и внедрение управления по результатам.

Процесс имплементации возможно условно разделить на 2 этапа. В период 2006–2008 гг. была осуществлена реализация мероприятий на федеральном и региональном уровне, а также проведены отдельные эксперименты по введению новых методик на уровне местного самоуправления [10]. В целях ускорения темпов реализации и создания дополнительных стимулов к осуществлению программ были предприняты шаги по оказанию поддержки органам исполнительной власти: в частности, запущен механизм конкурсного отбора планов и программ осуществления реформы; на уровне субъектов использованы механизмы софинансирования из средств федерального бюджета. Указанный этап характеризуется изменением организационных, процедурных, функциональных и структурных основ функционирования органов исполнительной власти.

На втором этапе в 2008–2010 гг. упор был сделан на продолжение реализации мероприятий на уровне субъектов РФ, полномасштабном разворачивании реформы на уровне местного самоуправления, а также переходе на оказание государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

В ходе реализации административной реформы в рамках направления, затрагивающего управление по результатам и проектное управление, ежегодно разрабатывались ДРОНДы субъектов бюджетного планирования, была заложена законодательная база формирования государственного задания, утверждены ведомственные целевые программы по повышению качества предоставляемых услуг. В сфере стандартизации и регламентации государственных и муниципальных услуг была произведена разработка регламентов, позволивших упорядочить деятельность органов исполнительной власти, а также нивелировать ряд пробелов в законодательстве Российской Федерации. В рамках направления предоставления услуг в режиме «службы одного окна» к концу 2010 года насчитывалось 166 многофункциональных центров в 48 субъектах РФ [1].

Аналитическая оценка проведенных преобразований неоднозначна. В соответствии с данными опроса 25 экспертов [7], принимавших непосредственное участие в разработке реализации реформы, лишь половина из намеченных в рамках повышения качества и доступности государственных услуг мероприятий была так или иначе реализована; с другой стороны, только 9 % респондентов высказались в пользу того, что в решении упомянутой задачи продвинуться не удалось вовсе. 41 % опрошенных отметили, что цель ограничения государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства достигнута не была. В вопросе оценки эффективности органов исполнительной власти 41 % респондентов указали, что продвижение было осуществлено в незначительной степени, и еще 41 % — что положительной тенденции не наблюдалось совсем. Подводя итог, отметим, что лишь 42 % экспертов высказались в пользу того, что концепция административной реформы 2006–2010 гг. реализуется, и, соответственно, 58 % подтвердить это не смогли.

В соответствии с методикой оценивания качества государственного правления Всемирного банка [8, 11] (World governance indicator) можно проследить следующую динамику реализации административной реформы в России. В данной таблице оценка управления (governance) представляет собой агрегированное значение 10 индексов, диапазон значений от -2,5 до 2,5; перцентиль определяет место страны по отношению к другим государствам (0 обозначает низший ранг, 100 — высший):

Год

Оценка управления

Перцентиль

Стандартная ошибка

2006

-0,45

39,51

0,18

2007

-0,38

43,20

0,19

2008

-0,34

44,66

0,20

2009

-0,40

43,06

0,19

2010

-0,45

39,71

0,20

Результаты свидетельствуют о том, что наивысшим качество государственного управления было в 2008 году, однако на момент окончания реализации реформы в 2010 году оно вернулось на практически дореформенный уровень.

Проводя институциональный анализ проведенных преобразований, заключим в целом, что масштаб отклонения целевой институциональной системы от исходной не был велик, так как реформа представляла собой лишь часть более обширной Программы государственного строительства, основы которой были заложены в 1998 году. Справедливо утверждать, что институциональная среда не являлась резистентной (по контрасту, к примеру, с шоковой терапией 90-х годов). В свою очередь, согласование с ресурсными и технологическими ограничениями являлось неоднозначным. Несмотря на то, что Правительством РФ был предложен пятиступенчатый план информатизации и перехода к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде, существует объективная опасность сосредоточения исключительно на технологических аспектах преобразований в отрыве от непосредственно административной реформы, что приведет к превалированию формы (обеспечение ведомств необходимым оборудованием, проектирование МФЦ, создание соответствующих порталов в сети Интернет и т. п.) над содержанием (реальным повышением качества предоставляемых услуг). Помимо этого, возможно также выделить ряд областей [7, с. 21], в которых проводимая реформа соприкасается с другими преобразованиями, и субъекты административной реформы не обладают необходимой властью, не являются «хозяевами процесса».

Имеющиеся данные позволяют заключить, что реализация преобразований осуществлялась поэтапно и последовательно, что во многом позволило избежать активизации перераспределительной активности и трансплантационных шоков; указанные особенности — по крайней мере, в данном контексте — позволяет отметить соблюдение реформаторами последовательности и темпов институционального строительства. Тем не менее, при активизации групп, заинтересованных в сохранении текущего положения либо сворачивании реформы (например, определенного числа государственных служащих, опасающихся потерять работу в связи с переводом услуг в электронный вид), их деятельность ввиду изменения системы ограничений может привести к активизации «ловушки частичной реформы» и размытию конечных целей преобразования. Указанный аспект должен вынудить реформаторов выработать ряд компенсационных механизмов и более детально подходить к разработке институциональной цепочки. Реализация принципа формирования благоприятных институциональных ожиданий упирается в относительно низкие оценки эффективности достижения заявленных целей (к примеру, по упоминавшейся оценке Мирового банка).

Оценка реализации и поддержания системы обратных связей представляется неоднозначной. С одной стороны, мониторинг административных регламентов и государственных услуг, проводившийся в 2008 году [4], показал, что около 47 % респондентов удовлетворены качеством получаемых государственных и муниципальных услуг. С другой стороны, данные, скорее, свидетельствуют о том, что население просто не предъявляет к оказываемым услугам более высокие требования, в пользу чего (равно как и об удорожании и невысоком качестве) свидетельствуют данные других опросов [3]. Следует указать и на дифференциацию предоставляемых услуг: например, получение разрешения на строительство в столичном регионе может быть на порядок дороже по сравнению с аналогичной услугой в других городах. Одна из причин сложившейся ситуации — получение бюрократической ренты группами интересов, что также является прямым следствием отсутствия эффективной системы обратных связей.

Помимо этого, процесс привлечения представителей общественности и экспертов предстает в большей степени в качестве паллиатива. В случае совпадения мнения эксперта с позицией того или иного ведомства его оценка принимается во внимание; в противном же случае игнорируется. В итоге при составлении конкретного анализа спектр представленных там мнений является в известной степени однообразным, что снижает эффективность функционирования как данного ведомства, так и системы государственного управления в целом. Очевидно, что для преодоления сложившейся практики требуется создание условий, при которых мнение структур гражданского общества и членов экспертного сообщества будет реально учитываться при принятии и непосредственной реализации конкретного решения. В противном случае модель являет собой институциональную дисфункцию, при которой форма контактов представителей власти с населением (в широком понимании) превалирует над их содержанием.

Следует отметить и тот факт, что лица, получающие государственные услуги ненадлежащего качества, зачастую банально не знают о возможности обжалования либо настолько опасаются административных барьеров и предстоящих бюрократических трудностей, что констатировать достижение заявленной цели повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг становится затруднительно. Задача основных акторов в таком случае должна сводиться не только к работе со СМИ и долгосрочному PR’у, но также и более активному просвещению и обучению граждан техникам и способам взаимодействия с органами исполнительной власти. Основная трудность состоит в прочно укоренившейся в общественном сознании патерналистской концепции государства, при которой сложившиеся практики разбирательств, в том числе и судебных, при получении некачественных услуг со стороны бизнес-структур либо частного сектора неприемлемы к органам исполнительной власти. Преодоление данной особенности с учетом ее принадлежности к области неформальных институтов представляет собой крайне продолжительный процесс, однако лишь при улучшении указанной ситуации возможно говорить не о паллиативном, но реальном переходе к клиентоориентированному подходу и повышении эффективности государственного управления.

Помимо этого, основной негативной чертой проведенной реформы является превалирование инструментального подхода над системным, при котором реализация ряда мероприятий по отдельности не позволяет достичь синергетический эффект: комплиментарность институтов в рамках перспективной институциональной траектории в таком случае может быть поставлена под сомнение.

Необходимым условием повышения качества реализации административной реформы является увеличение спроса на создаваемые институты, вследствие чего исполнителям текущих и разработчикам будущих преобразований необходимо, во-первых, работать над положительными ожиданиями основных групп агентов, а, во-вторых, обеспечивать максимально полное соблюдение создаваемых правил.

В качестве одного из практических способов разрешения сложившейся ситуации и повышения качества государственных и муниципальных услуг может рассматриваться введение принципов «умного регулирования» (smart regulation), позволяющих акцентироваться на конкретных результатах и вовлечении значимых стейкхолдеров в рамках единой политики регулирования; указанный принцип позволит сократить объем взымаемой бюрократической ренты. Несмотря на значение, которое приобретают в данном контексте политическая повестка дня и система формальных институтов, следует отметить и необходимость развития соответствующей гражданской культуры.

Подводя итог, отметим, что, вместе с ключевым значением, которое играет готовность аппарата исполнять то или иное предписание в рамках проводимой реформы, система неформальных правил и поведенческих установок также во многом предопределяет основы функционирования внедряемых институтов. В связи с этим актуальной задачей для Российской Федерации выступает не только работа над повышением эффективности механизмов внутриведомственного взаимодействия, но также и над созданием предпосылок для развития социального капитала, институтов гражданского общества, способствование деятельности общественных организаций и улучшение качества человеческого капитала. В подтверждение данного тезиса английский экономист А. Маршалл еще в XIX веке отмечал: «если вы сможете обеспечить определенный годовой прирост имеющемуся у вас умственному и моральному капиталу, то нет предела тому продвижению, которое может быть достигнуто» [5, с. 101].

Литература:

1.      Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // СПС «КонсультантПлюс. — 2011.

2.      Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» // СПС «КонсультантПлюс. — 2005.

3.      Клименко А. В. Оптимизация присутствия государства: сокращение регулирующих функций, обеспечение прозрачности // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2011. — №. 2. — С.187–192.

4.      Клименко А. В., Жулин А. Б. Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2009. — №. 1. — С. 123–150.

5.      Назар С. Путь к великой цели: история одной экономической идеи. — М.: АСТ: Corpus, 2013.

6.      Полтерович В. М. Элементы теории реформ. — М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007.

7.      Южаков В. Н. «Административная реформа в России: нужна ли перезагрузка?» Круглый стол. Центр стратегических разработок, 4 октября 2010 г. // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2010. — №. 4.

8.      Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. The worldwide governance indicators: methodology and analytical issues //Hague Journal on the Rule of Law. — 2011. — V. 3. — №. 02. — P. 220–246;

9.      Polterovich V. Стратегии институциональных реформ: Перспективные траектории. // Economics and Mathematical Methods / Ekonomika i matematicheskie metody. — 2006. — 1: Т. 42. pp. 3–18.

10.  Мигин С. В. К десятилетию административной реформы. Итоги и перспективы — Электрон. дан. / NISSE.RU, 2008. Режим доступа: http://www.smb.ru/experts.html?mode=opinions&id=migin&op=1206011719, свободный. Загл. с экрана.

11.  The World Bank Group Worldwide Governance Indicators — Электрон дан. / WGI 2013 Interactive, 2013. Режим доступа: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports, свободный. Загл. с экрана.

Основные термины (генерируются автоматически): административная реформа, исполнительная власть, услуга, институциональное строительство, институциональный анализ, государственное управление, перспективная траектория, Российская Федерация, сложившаяся ситуация, перспективная институциональная траектория.


Ключевые слова

институты, институциональный анализ, теория реформ, административная реформа, перспективная траектория, институциональное строительство

Похожие статьи

Структурная реформа в Российской Федерации

политическое управление, Российская Федерация, реформа, административная реформа, показатель эффективности, гражданское общество, государственная служба, государственная власть, услуга...

Анализ системы факторов, влияющих на особенности...

3) Выбор институциональной стратегии, с помощью которой осуществляются основные реформы и преобразования. По мнению В.М. Полтеровича «институциональная стратегия – это планируемая траектория изменения институтов во времени» [5, с.3]...

Предложения по совершенствованию системы управления на...

государственное управление, государственная служба, государственный менеджмент, государственная власть, административная реформа, услуга, Россия, концепция, общество, федеральный уровень.

Взаимодействие органов власти с предприятиями малого бизнеса...

институциональное оформление корпоративного сектора и т. д. Взаимодействие малого бизнеса и органов власти — система партнерства органов государственной власти и

‒ Конституция Российской Федерации; ‒ Гражданский Кодекс РФ; ‒ Указы Президента РФ.

Анализ и управление рисками при разработке стратегии развития...

Библиографическое описание: Авдеев В. С. Анализ и управление рисками при разработке

осмысленного подхода к определению наиболее перспективных направлений развития

Анализ тенденций и траекторий развития региона позволяет выявить приобретенные...

Особенности и современные подходы к организации управления...

В управленческую часть названной системы входят федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие административное управление в области транспорта, в том числе Министерство транспорта Российской Федерации и подведомственные ему федеральная...

Необходимость теоретического переосмысления основ...

Российская модель устройства и реализации государственного управления должна строиться с учетом национальной специфики и сложившихся традиций.

Институциональный анализ административных реформ.

Институциональные основы управления инновационной...

Институциональная среда определяется административно-правовой структурой, в рамках которой отдельные лица, фирмы и правительства

2. Налоговый Кодекс Российской Федерации (в части, регулирующей налогообложение науки и инновационной деятельности).

Государственное и территориальное прогнозирование

Государственное прогнозирование в РФ осуществляется Правительством Российской Федерации на базе проведения комплексного анализа по следующим направлениям: демографическая ситуация

– различные институциональные преобразования

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle

Похожие статьи

Структурная реформа в Российской Федерации

политическое управление, Российская Федерация, реформа, административная реформа, показатель эффективности, гражданское общество, государственная служба, государственная власть, услуга...

Анализ системы факторов, влияющих на особенности...

3) Выбор институциональной стратегии, с помощью которой осуществляются основные реформы и преобразования. По мнению В.М. Полтеровича «институциональная стратегия – это планируемая траектория изменения институтов во времени» [5, с.3]...

Предложения по совершенствованию системы управления на...

государственное управление, государственная служба, государственный менеджмент, государственная власть, административная реформа, услуга, Россия, концепция, общество, федеральный уровень.

Взаимодействие органов власти с предприятиями малого бизнеса...

институциональное оформление корпоративного сектора и т. д. Взаимодействие малого бизнеса и органов власти — система партнерства органов государственной власти и

‒ Конституция Российской Федерации; ‒ Гражданский Кодекс РФ; ‒ Указы Президента РФ.

Анализ и управление рисками при разработке стратегии развития...

Библиографическое описание: Авдеев В. С. Анализ и управление рисками при разработке

осмысленного подхода к определению наиболее перспективных направлений развития

Анализ тенденций и траекторий развития региона позволяет выявить приобретенные...

Особенности и современные подходы к организации управления...

В управленческую часть названной системы входят федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие административное управление в области транспорта, в том числе Министерство транспорта Российской Федерации и подведомственные ему федеральная...

Необходимость теоретического переосмысления основ...

Российская модель устройства и реализации государственного управления должна строиться с учетом национальной специфики и сложившихся традиций.

Институциональный анализ административных реформ.

Институциональные основы управления инновационной...

Институциональная среда определяется административно-правовой структурой, в рамках которой отдельные лица, фирмы и правительства

2. Налоговый Кодекс Российской Федерации (в части, регулирующей налогообложение науки и инновационной деятельности).

Государственное и территориальное прогнозирование

Государственное прогнозирование в РФ осуществляется Правительством Российской Федерации на базе проведения комплексного анализа по следующим направлениям: демографическая ситуация

– различные институциональные преобразования

Задать вопрос