История закрепления принципа законности в государственном управлении в отечественном законодательстве | Статья в журнале «Молодой ученый»

Автор:

Рубрика: Государство и право

Опубликовано в Молодой учёный №1 (60) январь 2014 г.

Дата публикации: 30.12.2013

Статья просмотрена: 1315 раз

Библиографическое описание:

Эдиев М. С. История закрепления принципа законности в государственном управлении в отечественном законодательстве // Молодой ученый. — 2014. — №1. — С. 267-272. — URL https://moluch.ru/archive/60/8817/ (дата обращения: 22.10.2018).

Формирование и внедрение принципа законности в деятельность Российского государства и жизнедеятельность российского общества на протяжении многих веков государственно-правового развития России оставалось, да и остается сейчас, одной из главных тенденций в деятельности верховной государственной власти. Процесс правового оформления требований законности в законодательстве России прошел длительный процесс от первых ростков его закрепления на ранних стадиях правового развития, до достаточно четких и однозначных формулировок и требований в начале XXI в. Поэтому в рамках данной работы предполагается рассмотреть генезис закрепления принципа законности как основополагающего требования к деятельности администрации в российском законодательстве в XVII — начале XXI в.

Вообще, предваряя экскурс в отечественную правовую историю, следует заметить, что законность и правопорядок занимают важное место среди других методов и средств государственного управления. Только законность и правопорядок способны обеспечить достойную жизнь общества и его граждан. Как показала история одной силы недостаточно для осуществления этих целей.

Ещё римские юристы провозглашали широко известные постулаты: «Государством должен править закон», «Закон превыше всего», «Закон выше любой должности». Все эти изречения несут глубокий смысл, опыт, мудрость. Пожалуй, трудно не согласиться с Платоном, который считал, что в плохом государстве над всеми стоят правители, а в разумном — над всеми стоят законы. И что закон призван ограничивать как власть правителей, так и свободу управляемых. На страже законов стоит правосудие. А к отправлению правосудия должны быть причастны все граждане государства [1]. Система римского права явилась юридической базой законности в сфере регулирования имущественных отношений, которая впоследствии реформировалась в более цивилизованные формы, постепенно наполнявшиеся реальным равенством перед законом всех участников общественных отношений.

Рассмотрим истоки определения требования соблюдать законы в русском законодательстве.

Обращение к закону как средству управления социальными процессами уходит своими корнями в период формирования государственности и права на Руси. Как указывает русский историк права М. Ф. Владимирский-Буданов по мере того как «государство постепенно овладевает своею будущею функцией творчества и защиты права» возникает проблема законности в деятельности уже во время формирования Древнерусского государства, да и сам народ стремился «поискати себе князя, который бы владел нами и судил по праву» [2]. В это время начинает зарождаться понимание места и роли законности в российском общественном сознании, которое находит отражение и законодательной деятельности Древнерусского государства. В данном плане показательно создание и использование в юрисдикционной деятельности власти в XI–XII вв. первого сводного акта древнерусского права кодифицированного характера — «Русской Правды», которая выступает в контексте обеспечения законности в правосудии как «руководство для суда». Эту же тенденцию отразило и создание Псковской и Новгородской Судных грамот [3].

Дальнейшее развитие и систематизация законодательства отражали внимание власти к роли закона и законности в государственно-правовом развитии страны, в обеспечении управляемости государственной деятельности и жизни населения. В этом отношении характерно издание Судебника 1497 г.

Развитием данной тенденции стал Судебник 1550 г. В условиях происходившего объединения русских земель вокруг Москвы создание общерусского акта кодифицированного характера отразило и тенденцию к требованиям единой законности в пределах всего государства и устанавливается, как отмечает российский историк права П. Н. Мрочек-Дроздовский «всероссийская законодательная роль московского князя» [4].

В начале XVII в. в условиях завершившегося объединения русских земель и создания централизованного Московского государства проблема повышения роли закона и законности как инструментов социального управления все более осознается властью, которая стремится к совершенствованию законодательства и приведению его в порядок. К тому же был накоплен опыт создания крупных правовых актов, но одновременно были исчерпаны возможности издания законодательных актов кодифицированного характера, ориентированных преимущественно на разрешение возникших ситуаций и реализацию деятельности государства в отдельных сферах правового регулирования (преимущественно судоустройства и судопроизводства). По этому поводу российский историк права Д. Я. Самоквасов весьма красноречиво подчеркивал: «Вывести Русь эпохи смутного нестроения к законному и прочному порядку государственной жизни можно было только посредством издания общеизвестного, общепризнанного и общеобязательного законодательства, перевоспитания исполнителей закона, в направлении преданности интересам царя и отечества, и повсеместного царского контроля государственной службы» [5].

Таким законом стало Соборное уложение 1649 г., издание которого было вызвано комплексом социально-экономических и политических факторов — антиправительственными выступлениями, коррумпированностью приказных и притеснениями с их стороны населения, расстройством управления и суда. Еще в 1637 г. служилые люди в челобитной Земского собора просили судить «по своей государевой уложенной книге» и дали совет, следуя примеру Юстиниана, навести порядок в законах. На Земском соборе 19 июля 1648 г. было подано челобитие о составлении сводного, комплексного законодательного акта, который бы заменил разрозненные акты.

Создание нового закона имело четко определенную задачу — обеспечить деятельность государства необходимой законодательной базой, «чтоб вперед по той Уложенной книге всякие дела делати и вершить» и на этой основе обеспечить законность в деятельности государства и подданных» [6].

Принятое в 1649 г. Соборное уложение представляло собой объемное узаконение со сложной и достаточно строгой системой построения (25 глав, 967 статей). Оно, как отмечает российский историк права Н. П. Загосин, «является рубежом, отграничивающим древнее и новое законодательство» и «продолжало лежать краеугольным камнем в основе русского законодательства до самого издания Свода законов» [7].

Статья 1 Соборного уложения определяла требование законности «судом судити и расправа делами по государеву указу» [8]. Уложение стало первым печатным изданием законодательного акта общего характера, которое систематизировало старые и ввело новые законоположения».

Итак, к концу XVII столетия в российском праве определилось требование соблюдать закон должностными лицами различных государственных органов и судьями. Российская верховная власть начинает осознавать значение законности в повышении эффективности государственного управления и сохранении внутриполитической стабильности в стране.

В XVIII в., по всеобщему признанию, имело место закрепление принципа законности и механизмов его реализации в российском законодательстве.

Правление Петра I и его реформы в государственно-правовой сфере обозначили новую эпоху в осознании верховной властью роли законодательства и законности в государственной политике и управлении. С этого времени единственным источником права в императорскую эпоху, — подчеркивает российский историк права В. Н. Латкин, — признается закон [9]. Становясь основным средством трансляции в общество установок и воли носителя верховной государственной власти, закон в условиях укрепления абсолютизма рассматривался как связующее звено между главой государства и его подданными, как находящимися на государственной службе, так и находящимися вне служебных отношений. В этот период закладываются и законодательно определяются основные требования, связанные с законностью как требованием соблюдать законы и механизмами обеспечения законности в стране. При этом закон становится основным каналом трансляции воли и взглядов носителя верховной государственной власти в решении политико-управленческих проблем. Поэтому требования ознакомления с законами и их соблюдение выделяются в число приоритетных усилий верховной государственной власти.

Петр I в контексте обеспечения законности, прежде всего, обращал внимание на необходимость обеспечивать законодательно выраженную волю и интересы царя. По Генеральному регламенту от 28 февраля 1720 г. предусматривалось, что если коллегия в отношении какого-либо указания Сената усмотрит, что оно «его величества указам и высокому интересу противно», то «не должно его вскоре исполнять, но имеет в сенат о том надлежащее письменное предложение учинить». Но если Сенат подтвердил свое указание, то коллегия, если оставалась при своем мнении, должна была исполнить сенатское распоряжение и донести об этом царю. В таком случае отвечал Сенат, а если царя коллегия не уведомила, — ответственность возлагалась на нее, и она «вся подвержена будет … наказанию по силе вреда». Одновременно подтверждалось требование не исполнять никаких устных распоряжений от имени главы государства — «всякие свои указы в Сенат и коллегии, как же и из Сената в коллегии ж, отправлять письменно», а «словесные указы никогда отправляемы быть не подлежат» [10]. В целом, Петр I предписывал чиновниками следить за качеством и полнотой узаконений.

Определение требований законности продолжилось и в правлениях после Петра I, также характеризовались определенным вниманием верховной власти вопросы соблюдения законности в практике применения узаконений. Императрица Елизавета Петровна, например, в указе от 12 декабря 1741 г. обращала внимание на отступления от требований законодательства Петра I и обязывала все «указы и регламенты наикрепчайшее содержать и по них неотменено поступать во всем» [11].

Правление Екатерины II вносит новые начала в идеологическое обоснование и законодательное закрепление реализации принципа законности в жизнедеятельности российского общества. При вступлении на престол в 1762 г. новая императрица обозначила свое намерение «поднять скипетр … в сохранение правосудия, в искоренение зла и всяких притеснений» [12]. В манифесте от 15 декабря 1763 г. она подчеркивала, что «многие наши верноподданные от разных … правительств, а особливо в отдаленных от резиденции нашей местах, не только не получают в делах своих скорого и справедливого по законам решения, но еще от насилия и лихоимства, или лучше сказать, от самых грабежей во всеконечное разорение и нищенство приходят» [13].

Законодательство Екатерины II продолжает закрепление принципа законности в деятельности всех звеньев государства. Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г. предписывало должностным лицам, чтобы «правосудия и истина во всех судебных подчиненных ему обитали, и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых совести и правды помрачать, а бедность вдов и сирот … в делах справедливых утиснена не была», а чиновников и судей «нерадивых о должности своей, или порочных людей приметить, … понуждать и исправлять их разными в законах изображенными образы; а в случае безнадежного исправления имеет власть отрешить от места» [14].

Итак, в XVIII столетии требование соблюдать закон в условиях усиления его роли как средства управления и трансляции «высочайшей воли» начинает приобретать ярко выраженный характер и получает достаточно четкое закрепление в законодательстве. Российская верховная власть не только декларирует принцип законности, но и на законодательном уровне определяет механизмы его реализации, обеспечивает законодательную подготовку чиновничества и усиливает ответственность за игнорирование указанного требования.

В XIX — начале XX в. в законодательстве Российской Империи принципы и требования законности получают дальнейшее закрепление. Александр I в манифесте о новом образовании Государственного совета от 1 января 1810 г. подчеркивал особую роль закона и законности «к утверждению и распространению порядка в государственном управлении» [15]. Николай I в Указе от 30 июля 1832 г. обращает внимание на поступление многочисленных запросов на решение дел из военного ведомства «с явным отступлением от … законов и постановлений». Он предписал начальству всех уровней, «дабы предписания делались только по таким предметам, разрешение которых превышает власть, самому начальственному присвоенную.

Систематизация и издание Полного собрания и свода законов Российской Империи имели решающее значение в реализации стремлений верховной государственной власти к обеспечению законности и порядка в стране. Опубликованные и вновь издаваемые законодательные акты стали доступны для государственного аппарата в рамках Полного собрания законов Российской Империи, первое собрание которого включило узаконения за 1649–1825 гг., а тома второго публиковались по мере издания новых узаконений. Свод законов Российской Империи, изданный в 1832 г. (как и последующие переиздания 1842, 1857, 1886 и 1892 гг.), закрепил принципы и требования законности в разных отраслях инкорпорированноговнем законодательства. Особое значение имело издание в рамках Свода законов Основных государственных законов, определивших исходные требования к законодательной деятельности и законности.

Основные государственные законы 1832 г. подвели итог фрагментарного определения принципа законности в узаконениях XVIII — первой трети XIX в. В статье 47 принцип законности провозглашается как безусловное требование деятельности российского государства и жизнедеятельности подданных: «Империя российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений, от самодержавной власти исходящих» [16].

При этом заметим, что в вопросах усиления роли закона и законности в регулировании различного рода отношений повышается и роль суда.

В соответствии с Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г., предусматривалось, что если при рассмотрении дела судом «обнаружена неполнота закона и прокурор Окружного суда признает возбудить законодательный вопрос, то, независимо от решения дела судом, … доносит о замеченной неполноте закона прокурору Судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на усмотрение министра юстиции» [17]. Это положение закрепили Основные государственные законы 1886 г. и 1892 г.

Основные государственные законы в редакции от 23 апреля 1906 г. в ст. 42 в целом сохранили прежний смысл требования законности («Империя российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке»), но дополнила его новым положением в ст. 43: «Сила законов равно обязательна для всех без изъятия подданных и для иностранцев, в Российском государстве пребывающих» [18]. Соответствующие изменения были внесены и в Свод основных государственных законов 1906 г. издания и закреплены в ст. 84–85.

Таким образом, к началу XX в. принцип и режим законности в деятельности государственной администрации в России становится характерной чертой политики российской верховной власти и получает законодательное закрепление.

В советский период, по вполне понятным причинам, вопросам законности уделялось огромное внимание, — как в специальной литературе, так и в нормативных актах, а также программных документах политической партии — монополиста и государства в целом.

Данная ситуация сложилась в силу того, что советское государство само по себе возникло в результате государственного переворота и гражданской войны, — событий, несовместимых с законностью, даже наоборот, ее частных антонимов. На восстановление режима законности в молодом советском государстве потребовались десятилетия, и для ее обеспечения беспощадно применялась машина репрессий [19].

Следует оговориться, что в советский период понимание законности осуществлялось с позиций марксистско-ленинской философии, во многом отличных от тех позиций традиционной демократии, через призму которых воспринимается законность сейчас. Марксистско-ленинская философия, при этом, в значительной степени повлияла на становление и развитие категории законности, и в этом контексте следует не только признать ее роль и значение, но также анализировать теоретическое и практическое наследие.

Важной чертой законности в ее восприятии в советском обществе была излишняя политизированность, на что верно указывает А. В. Мартынов [20]. В фундаментальном труде, посвященном законности, В. И. Ремнев называет последнюю важной составляющей социалистической демократии, инструментом, в частности, позволяющим искоренить эксплуатацию личности и позволяющую обеспечить установление коммунистических отношений в сферах производства и распределения, укрепив и обеспечив, тем самым, права граждан [21].

Иными словами, посредством законности предполагалось обеспечить диктатуру политической воли господствующего класса, и законность, тем самым, служила политике, была обусловлена ею и поставлена в полную зависимость.

Соответствующие обоснования законности отмечались и в нормативно-правовых актах советского периода, — начиная от первых революционных декретов, и вплоть до начала 1990-х годов.

Ноябрьское постановление 1918г. «О революционной законности» констатирует, что за год революционной борьбы рабочий класс республики выработал основы законов, развитие и укрепление статуса которых обеспечит возвышение класса рабочих и крестьян [22].

Революционная законность, как известно в настоящее время, обеспечивалась поистине кровавыми методами — от «красного террора» эпохи Гражданской войны, до сталинских репрессий. Так, революционные, а затем сталинские «тройки», как верно подчеркивает А. В. Мартынов, также руководствовались буквой закона, и, более того, не нарушали законов, вынося «расстрельные» решения [23].

Именно с учетом исторического опыта извращения понимания законности, ее чрезмерной политизации, крайне важно, чтобы на современном этапе в категорию законности не вкладывались политические декларации, а важным элементом ее сущности должен оставаться приоритет прав и свобод индивида с учетом наиболее важных демократических ценностей, что отражено нами в рабочем определении законности в конце первого параграфа раздела.

Рассматривая конструкцию теории социалистической законности, нельзя не отметить, что советская юридическая наука внесла существенный вклад в развитие теоретических аспектов именно правовых вопросов законности. Несмотря на извращенное в некотором роде понимания социальной роли и назначение законов, советские авторы, в частности, А. Е. Лунев, соавт., воспринимали закон как сердцевину категории законности [24], что в настоящее время воспринимается как имманентная характеристика законности.

Многие авторы понимали законность достаточно широко. В частности, такие авторы, как В. А. Юсупов подчеркивали важную роль в обеспечении законности не только собственно нормами права и уровнем сложившегося правосознания, но также и деятельностью органов государственной власти, судебных органов, различных вышестоящих органов управления, прокуратуры, общественных организаций и т. п., в рамках осуществления таковыми контрольно-надзорных функций [25].

Без преувеличения можно сказать, что важной заслугой советской правовой доктрины в разработке теории законности является детальная разработка концепций государственного (ведомственного) и общественного контроля, а также надзорной деятельности прокуратуры как важнейших инструментов (способов) обеспечения законности. В настоящее время, после «очистки» от идеологической составляющей, именно указанные способы обеспечения законности являются наиболее действенными и востребованными, а потенциал общественного контроля в контексте обеспечения законности еще только предстоит в полной мере активизировать.

Необходимо отметить, что в советский период активно развивалась также и категория государственной дисциплины и правопорядка. Указанные три категории находились в тесной взаимосвязи, причем государственная дисциплина поглощала категорию законности, а ее обеспечение в деятельности государственных органов является важнейшей целью государственного управления. Правопорядок же является результатом установления законности и государственной дисциплины.

В настоящее время, после трансформации общественного строя, наблюдается сохранение интереса к категории законности, как среди теоретиков, так и среди практиков права и государственного управления. Законность, при этом, воспринимается в традиционном, принятом в развитых обществах, демократическом понимании, и очищена от идеологических признаков. Принципы законности, как отмечалось выше, нашли отражение не только в правовой доктрине, но и в нормативно-правовых актах, начиная с Основного закона РФ.

В то же время, нельзя говорить, что режим законности является, в целом, характеристикой реального состояния дел в государственном управлении в нашей стране. Следует осуществить множество мероприятий для того, чтобы законность стала реальной характеристикой государственного управления, и речь об этом будет идти в последующих разделах исследования.

Таким образом, категория законность известна в отечественной правовой доктрине и отражена в законодательстве на протяжении многих лет, начиная с Древнерусского государства. Многолетний генезис категории законности привел к восприятию и отражению в доктрине и законодательстве таких важных ее элементов, как главенствующая роль закона, направленность на обеспечение и защиту прав и свобод индивида, необходимость подкрепления системой мер и инструментов, среди которых важное место занимают контроль и надзор.

Литература:

1.         Нижник Н. С. Законность как социоюридический феномен: монография/ Н. С. Нижник, В.В. Папырин; С.-Петерб. ун-т Гос. противопожар. службы МЧС России, С.-Петерб. ун-т МВД России. — СПб., 2012.-189с. — С. 13, 32–34.

2.         Владимирский-Буданов М. Ф. Русская правда. — Киев: Императ. ун-т Св. Владимира, 1911. — С. 17.

3.         Дювернуа Н. Л. Источники права и суд в Древней России. Опыты по истории русского гражданского права. М.: Университет. тип., 1869. — С. 20–22.

4.         Мрочек-Дроздовский П. Н. Главнейшие памятники русского права эпохи местных законов //Юридический вестник. — 1884. — № 5–6. — C. 76

5.         Самоквасов Д. Я. Русские архивы и царский контроль приказной службы в XVII в. — М.: Товарищество тип. А. И. Мамонтова, 1902. — С. 22.

6.         Загоскин Н. П. Уложение царя и великого князя Алексея Михайловича и Земский собор 1648–1649 года. -Казань: Тип. Императ. ун-та, 1879. — С. 3–4, 129.

7.         Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII–XIX ст.). – СПб.: Тип. Монтвида, 1909. –С.3.

8.         Таги-заде А. Г. Законность в контексте реализации прав и свобод человека: философско-правовой анализ/ А. Д. Таги-заде; Юж. федер. ун-т, Сев.-Кавк.науч.центр высш. шк. — Ростов н/Д, 2012. -158с. — С. 23–24.

9.         Галузо В. Н. Законность как форма единообразного исполнения законодательства в Российской Империи 1721–1917// Закон и право. -2013. -№ 9. — С. 41–44.

10.     Сабанцев А. Н. От революционного правосознания к революционной законности (генезис и эволюция советских судебных органов на примере Карелии)/ А. Н. Сабанцев. - Петрозаводск, 2012.-132 c.

11.     Мартынов А. В. Обеспечение законности как важнейшее направление контрольной деятельности в советском государстве// Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. Серия «Право». — 2010. — № 1. — С. 259–260.

12.     Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении. — М.: Наука, 1979. — С.1,12.

13.     Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. — М., 1948. — С. 17, 27.

14.     Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. — М.: Юрлит, 1979. — С. 21.

Основные термины (генерируются автоматически): государственное управление, законность, верховная государственная власть, советский период, российский историк, Российская Империя, принцип законности, требование законности, Российское государство, Древнерусское государство.


Похожие статьи

Исторические аспекты наследования (в дореволюционной...)

В этот период были также изданы постановления Верховного суда РСФСР по разъяснению вопросов, возникающих при разрешении «наследственных» дел.

4. ст.1104 раздела 2 книги 3 части 1 тома 10 Свода законов Российской империи, http...

К вопросу об исторических особенностях демократического...

Однако государственный аппарат Российской Империи являлся замкнутой кастой и не допускал влияния интеллигенции на управление страной. По причине довольно резкой поляризованности политического сознания...

К вопросу об истории и организации деятельности Федерального...

Ключевые слова: парламент, государство, Федеральное Собрание, Государственная Дума, Верховный Совет, Конституция, Государственное управление, государственный строй.

Становление и историческое развитие правотворческой функции...

Ключевые слова: функции государства; правотворчество; государственный режим; форма государства; механизм государства; государственный аппарат; принцип разделения властей; структурно-функциональный подход.

Изменение в самодержавной структуре власти по инициативе...

Главой польского государства, объявлялся российский император, который должен был приносить присягу на верность, принимаемой конституции, можно говорить о воплощения принципа федерализма в Российский империи.

Становление и развитие судебной практики в России

Ни одно государство в своей истории не обходилось без органов судебной власти, как инструмента, позволяющего восстанавливать нарушенное право, осуществляющего надзор за законностью действий субъектов правоотношений. Также нельзя не обращать внимание на...

Клерикализация современного российского государства...

церковная власть, государственная власть, Российская Федерация, государство, российское общество, Россия, Киевская Русь, местное самоуправление, российское государство, Верховная власть.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle

Похожие статьи

Исторические аспекты наследования (в дореволюционной...)

В этот период были также изданы постановления Верховного суда РСФСР по разъяснению вопросов, возникающих при разрешении «наследственных» дел.

4. ст.1104 раздела 2 книги 3 части 1 тома 10 Свода законов Российской империи, http...

К вопросу об исторических особенностях демократического...

Однако государственный аппарат Российской Империи являлся замкнутой кастой и не допускал влияния интеллигенции на управление страной. По причине довольно резкой поляризованности политического сознания...

К вопросу об истории и организации деятельности Федерального...

Ключевые слова: парламент, государство, Федеральное Собрание, Государственная Дума, Верховный Совет, Конституция, Государственное управление, государственный строй.

Становление и историческое развитие правотворческой функции...

Ключевые слова: функции государства; правотворчество; государственный режим; форма государства; механизм государства; государственный аппарат; принцип разделения властей; структурно-функциональный подход.

Изменение в самодержавной структуре власти по инициативе...

Главой польского государства, объявлялся российский император, который должен был приносить присягу на верность, принимаемой конституции, можно говорить о воплощения принципа федерализма в Российский империи.

Становление и развитие судебной практики в России

Ни одно государство в своей истории не обходилось без органов судебной власти, как инструмента, позволяющего восстанавливать нарушенное право, осуществляющего надзор за законностью действий субъектов правоотношений. Также нельзя не обращать внимание на...

Клерикализация современного российского государства...

церковная власть, государственная власть, Российская Федерация, государство, российское общество, Россия, Киевская Русь, местное самоуправление, российское государство, Верховная власть.

Задать вопрос