В статье автор исследует формальные и неформальные механизмы взаимодействия бюджетной комиссии III Государственной Думы, думского президиума и Общего собрания парламента в 1907–1908 гг.
Ключевые слова: Государственная Дума, бюджет, парламентаризм.
Ключевую роль в принятии годового бюджета Государственной Думой Российской империи играла бюджетная комиссия, подвергавшая проект росписи доходов и расходов тщательному редактированию (в её компетенцию также входили все законопроекты, связанные с выделением средств из бюджета) [11; 12], а затем вносила его на рассмотрение Общего собрания Думы.
В первой сессии III Государственной Думы (1907–1908 гг.) комиссия только налаживала свою работу, из-за чего внесение законопроектов в Общее собрание Думы было долгим процессом. Неудивительно существование формальных и неформальных объединений, стремившихся упорядочить работу палаты [11, с. 165]. С такими объединениями, а также думским президиумом, взаимодействовала и бюджетная комиссия, поэтому крайне важно понять характер этого взаимодействия.
После внесения законопроектов в Думу происходило их распределение по комиссиям. О распределении, совершённом на Совещании Государственной Думы, докладывал председатель [7, с. 27]. Работа Совещания была нужна «для соображений общих возникающих относительно деятельности Государственной думы вопросов» [5, с. 178]. Состоявшее из председателя нижней палаты, его товарищей и секретаря, в теории оно должно было определять повестку дня, вносить предложения о направлении законопроектов в комиссии, координировать их работу.
Однако на практике Совещание было формальным органом. Оно распределяло законопроекты [9, л. 18–22], но в остальном его роль сводилась к решению организационных вопросов, например, оно занималось проектом новой думской канцелярии.
Бюджетная комиссия утверждала смету Государственной Думы и ближе к концу сессии между Совещанием и бюджетной комиссией возник конфликт относительно штатов канцелярии. Ряд членов комиссии сочли проект штатов раздутым [9, л. 352], было сокращено предполагаемое число сотрудников и их оклад. Совещание выступило против поправок бюджетной комиссии [9, л. 148–151], оно утверждало, что проект штата составлялся «в зависимости от характера, сложности и ответственности делопроизводств» [9, л. 143]. Однако законопроект по итогу был одобрен Думой именно в отредактированном бюджетной комиссией виде.
Более эффективным органом, функционирующим неформально, оказалось Совещание председателей комиссий Государственной Думы, хотя председатель Госдумы Хомяков признавал, что, будучи частным объединением, оно не могло выносить обязательных решений [10, л. 20 об]. Совещание было нужно для обсуждения вопросов «в связи с деятельностью комиссий и рассмотрения предложения о плане занятий Общего собрания и Комиссий» [10, л. 1]. Оно обсуждало технические сложности в работе комиссий, пыталось выработать единый порядок взаимодействия с представителями печати [10, л. 3], занималось упрощением связи с ведомствами [10, л. 5].
Это совещание позволяло взаимодействовать с министрами и президиумом Думы по вопросу бюджета. Председателю комиссии Алексеенко удалось, например, отстоять удобный порядок рассмотрения росписи, они добились от министра финансов Коковцова составления и передачи Думе перечня условных кредитов [10, л. 19], а взамен признали правильными некоторые технические предложения министра [10, л. 20].
Официальное взаимодействие с представителями ведомств, если подключение думской канцелярии было невозможно, шло через председателя Госдумы Хомякова. А. И. Гучкову как председателю подкомиссии, рассматривавшей бюджет военного ведомства, через Хомякова было направлено письмо с просьбой сообщить мнение [8, л. 17]. Председатель должен был следить за регламентом работы. На одном из заседаний им был выдвинут упрёк в сторону депутата от трудовой группы Н. С. Розанова, внесшего поправку не заранее, хотя об этом были договорённости, а во время заседания [3, стб. 1103].
Что касается Общего собрания, то между ним и комиссией постоянно шёл поток докладов, комиссия дала своё заключение по 186 законопроектам специальных комиссий. Дума, в свою очередь, передала на рассмотрение в бюджетную комиссию 150 законопроектов, по 128 из которых были представлены доклады. [1]. По воспоминаниям А. В. Еропкина, «бюджетная комиссия держала в своих руках все нити думской работы, ибо почти все законопроекты из других комиссий передавались на заключение Бюджетной по вопросу об ассигновании средств из казны. Даже так называемая вермишель, те мельчайшие законопроекты о какой-либо новой гимназии или новой должности, должна была пройти через Бюджетную комиссию» [6, с. 109].
Большая часть упомянутой Еропкиным «вермишели» поступала в Общее собрание в конце думской сессии. За одно заседание могло пройти 20–25 таких законов. Больше всего их поступало от Министерства народного просвещения, т. к. ассигнование на каждую новую школу требовало выделения в отдельный законопроект. Все эти законопроекты поступали из бюджетной комиссии в Общее собрание, где докладчики в кратчайшие сроки излагали их, а председатель Думы объявлял рассмотрение данных законопроектов спешным, что позволяло принять его в двух чтениях [4, стб. 4333].
Бюджетные вопросы порождали дискуссии среди думцев. Даже если не вопрос об изменении думских бюджетных прав (кадетский законопроект, направленный на их расширение и предложенный 40 депутатами, был внесён ещё в работу первой сессии, но принят Думой только в 1911 г. Государственный Совет этот проект заблокировал), велись активные споры относительно порядка рассмотрения законопроектов из числа «вермишели» и места бюджетной комиссии в этом порядке [2, стб. 1119–1126].
В ходе пленарных заседаний между представителями разных комиссий нередко появлялись разногласия. При обсуждении законопроекта о преобразовании миссии в Токио в посольство докладчик от комиссии по направлению законодательных предположений выступил против предлагаемого бюджетной комиссией утверждения штатов посольства всего на год [3, стб. 101]. Отдельная позиция оказалась у А. И. Гучкова, предложившего «средний путь» и от имени фракции заявившего с несогласии с обеими комиссиями [3,. стб. 103].
Уважение к бюджетной комиссии не означало обязательного согласия с её заключениями, что понимали и чиновники, представлявшие ведомства в Думе. Они использовали свои знания и пытались убедить Общее собрание не голосовать за редакцию комиссии. Директор Департамента земледелия Н. А. Крюков просил думцев не сокращать сумму на строительные надобности и ремонт сельскохозяйственных школ на 30 тысяч рублей [3, стб. 1165]. Именно необходимость убедить депутатов в Общем собрании проголосовать за редакцию бюджетной комиссии объединила кадета А. И. Шингарева и октябрста А. И. Звегинцова, заявивших о том, что департамент исчислял расходы не по точным данным, а приблизительно. Подобное объяснение сработало, и депутаты приняли сокращённую смету (Ч. II. Стб. 1167).
Таким образом, необходимость представлять законопроекты в редакции бюджетной комиссии тоже работала скорее в пользу совместной работы членов комиссии. В то же время, думцы не могли игнорировать фракционную принадлежность, поэтому решения фракции о голосовании или о поправке в комиссионную формулу чаще оказывались решающими.
Литература:
- Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Третий созыв. Сессия 1. 1907–1908 г. СПб., 1908.
- Государственная Дума: Стенографические отчеты. Созыв третий. Сессия I. СПб.: Гос. тип., 1908. Ч. I.
- Государственная Дума: Стенографические отчеты. Созыв третий. Сессия I. СПб.: Гос. тип., 1908. Ч. II.
- Государственная Дума: Стенографические отчеты. Созыв третий. Сессия I. СПб.: Гос. тип., 1908. Ч. III.
- Дёмин, В. А. Государственная Дума России (1906–1917): механизм функционирования / В. А. Дёмин. — М.: РОССПЭН, 1996. — 214 с.
- Еропкин, А. В. Записки члена Государственной думы: Воспоминания. 1905–1928. / А. В. Еропкин. — М.: Кучково поле, 2016. — 296 c.
- Маклаков, В. А. Наказ Государственной думы. / В. А. Маклаков. — СПб.: Право, 1907. — 113 с.
- РГИА. Ф. 1278. Оп. 3. Д. 130.
- РГИА. Ф. 1278. Оп. 3. Д. 164.
- РГИА. Ф. 1278. Оп. 3. Д. 174.
- Соловьев, К. А. Законодательная и исполнительная власть в России (1907–1914): механизмы взаимодействия / К. А. Соловьев. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. — 511 c.
- Янченко, Д. Г. Бюджет и Финансы в Государственной думе 1907–1912 гг.: от Балтики до Дальнего Востока. / Д. Г. Янченко. — СПб.: Дмитрий Буланин, 2015.
