В статье рассматривается медиация как альтернативный способ разрешения административных споров, показана необходимость медиации для разрешения административных споров. Изучен опыт зарубежных стран в использовании медиации для разрешения административных споров.
Ключевые слова: административная юстиция, административный суд, медиация, судебные разбирательства.
The article examines mediation as an alternative method of resolving administrative disputes, and shows the need for mediation to resolve administrative disputes. The experience of foreign countries in using mediation to resolve administrative disputes is studied.
Keywords: administrative justice, administrative court, mediation, litigation.
К альтернативным способам разрешения административных споров в разное время относились и третейское разбирательство, и мировые суды, и примирительные и согласительные комиссии. В России еще в 2010 году был узаконен очередной способ разрешения административных споров — медиация, институционализация которой была достигнута Федеральным законом от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». Необходимость медиации вызвана в частности большой нагрузкой на судей, поскольку еще в 2012 году в Постановлении VIII Всероссийского съезда судей говорилось о постоянном увеличении количества судебных разбирательств. Медиация является процессом, в котором незаинтересованный, беспристрастный профессионал с юридическим или специальным отраслевым образованием и опытом помогает спорящим сторонам прийти к соглашению. Медиатор привлекается из той сферы, в которой протекает спор, чтобы понимать сущность и содержание спора. При этом медиатор не решает проблемы вместо сторон, он просто помогает преодолеть противоречия между ними за счет четкого определения интересов каждой стороны и достижения приемлемых условий мирового соглашения. Нужно согласиться с Л. В. Головко в том, что в медиации проявляется рационализация конфликтных позиций [2, c. 29].
Медиация развита в США и Западной Европе, в США же этот институт зародился (в 1960-х годах, активное развитие получил с 1970-х гг., а законодательное закрепление в 1980-х гг. Федеральные правила гражданского процесса (Federal Rules of Civil Procedure) предусматривают возможность использования медиации в рамках судебного процесса, при этом каждый штат имеет свои собственные законы и правила, регулирующие медиацию. Например, в Калифорнии действует Закон о медиации (California Dispute Resolution Programs Act. Стороны в США могут инициировать медиацию самостоятельно или по рекомендации суда). А, например, в Нидерландах осуществляется медиация по налоговым спорам в рамках административных дел. Но там медиация бесплатная, поскольку предлагается налоговой службой. В Германии к медиаторам обращаются, если административный спор разрешается доказыванием.
Медиация административных споров во Франции имеет свои особенности и развивается в рамках общей системы альтернативного разрешения споров (АРС). Французское законодательство и правовая практика активно продвигают использование медиации для урегулирования различных категорий споров, включая административные.
Правовую основу медиации административных споров составляют Кодекс административной юстиции (Code de justice administrative, CJA), который включает положения, позволяющие использовать медиацию в административных спорах. Статья L. 213–1 и последующие статьи CJA регулируют процедуры медиации в административной юстиции. Также важен Закон № 2016–1547 от 18 ноября 2016 года, который ввел обязательную медиацию в определенных категориях споров и расширил возможности использования медиации в административной сфере.
Хотя медиация в целом является добровольной, законодательство Франции предусматривает случаи обязательной медиации. Например, в некоторых спорах, связанных с государственными контрактами или налоговыми вопросами, стороны могут быть обязаны пройти процедуру медиации перед обращением в суд. Судьи административных судов могут предлагать сторонам обратиться к медиации на любой стадии процесса. Они также могут назначать медиаторов и устанавливать сроки проведения медиации.
Достаточно широко применяется медиация и в Австрии, Италии, Великобритании, Индии, Китае и др.
Имеет смысл обратиться к голландскому опыту, поскольку в Нидерландах медиатор назначается судом. Медиатор подотчетен суду, но при этом процесс примирения урегулирован во внесудебной форме. Такой подход исключает коррупционную составляющую. Кроме того, есть возможность подать жалобу на медиатора в том случае, если он свои обязанности выполняет некачественно.
А. Б. Зеленцовым разработаны критерии, согласно которым к административному спору может быть подключен медиатор [3, c. 433]:
– отсутствие в законе запрета на медиацию по конкретным направлениям деятельности;
– законность мирового соглашения;
– отсутствие порока воли сторон мирового соглашения;
– наличие права распоряжаться объектом мирового соглашения у сторон;
– непричинение вреда и ненарушение прав и законных интересов третьих лиц;
– ненаправленность мировых соглашений на законность нормативных актов;
– наличие полномочий у должностного лица административного органа на заключение мирового соглашения в процессе медиации.
Возможно медиативное разрешение таких категорий административных споров, как:
– оценка стоимости имущества, подлежащего передаче (изъятию);
– соблюдение лицом специальных требований при эксплуатации объектов и оборудования;
– соответствие подготовленной специальной документации нормативным требованиям;
– правильность исчисления налогов и прочих платежей;
– наличие ущерба.
Медиаторами в таких спорах могут выступать компетентные специалисты, а не только юристы. При этом нужно обязательно учитывать, что административный спор не должен затрагивать интересы лиц, не участвующих в медиации.
Нужно согласиться с А. Н. Приженниковой, указывающей, что медиация возможна при налоговых спорах, обжаловании неправомерных решений и действий властных органов, споров, касающихся прохождения государственной службы, споров, проистекающих из нарушений пенсионного законодательства и пр. [4, c. 71].
В целом же медиация в административных спорах представляет собой процесс урегулирования конфликтов между физическими или юридическими лицами и государственными органами без обращения в суд или наряду с судебным процессом, с помощью нейтральной третьей стороны — медиатора. Этот подход набирает популярность во многих странах как эффективный механизм разрешения споров, снижающий как нагрузку на судебную систему, так и способствующий более оперативному и удовлетворительному для сторон решению конфликтов. Медиация позволяет сторонам конфликта самим определять условия соглашения, что может привести к эффективным решениям, чем те, которые могут быть вынесены судом.
Выделим ряд достоинств медиации при разрешении административных споров:
– часто занимает меньше времени, чем судебный процесс;
– участие в медиации может быть менее затратным, чем судебное разбирательство;
– может помочь сохранить или даже улучшить отношения между сторонами;
– стороны напрямую участвуют в формировании согласительного решения.
Но нужно учитывать, что медиатор не должен иметь конфликта интересов, а успех медиации зависит от готовности обеих сторон активно работать над решением конфликта.
Активному внедрению медиации в разрешение административных споров препятствуют следующие факторы:
– административные органы часто обладают большей властью и знаниями в области законодательства, чем граждане или юридические лица, что может создавать неравные условия для переговоров;
– административные органы могут иметь доступ к более полной информации, касающейся спора, что затрудняет для другой стороны принятие обоснованных решений;
– административные органы могут быть ограничены в своих возможностях по принятию решений в рамках медиации норами права, что ограничивает гибкость процесса;
– конфиденциальность необходима для эффективной медиации, но в административных спорах государственные органы в своей отчетности могут отражать конфиденциальные сведения и тем самым нарушать тайну медиации;
– платность медиации.
Таким образом, медиация в административных спорах может быть оптимальным инструментом для эффективного и мирного урегулирования конфликтов, но ее успех во многом зависит от понимания процесса и готовности сторон к активной примирительной деятельности.
Литература:
- Постановление VIII Всероссийского съезда судей от 19 декабря 2012 г. «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития»
- Головко Л. В. Медиация — понять, принять и применять // Вестник Арбитражного суда г. Москвы. 2008. № 5. С. 28–35.
- Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. — М.: РУДН, 2009. С. 432–433.
- Приженникова А. Н. Медиация в административном судопроизводстве: быть или не быть? // Административное право и процесс. — 2014. — № 6. — С. 70–72.
- Решетникова И. В., Колясникова Ю. С. Медиация и арбитражный процесс// Арбитражный и гражданский процесс. — 2007. — № 5. С. 21.
