Взгляды исследователей на сущность местного самоуправления во многом отличаются, что приводит к существованию различных теорий (концепций) местного самоуправления и их классификаций. Автор анализирует их в своем исследовании.
Ключевые слова: ТОС, теория свободной общины, общественная теория местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления.
Researchers' views on the essence of local self-government differ in many respects, which leads to the existence of various theories (concepts) of local self-government and their classifications. The author analyzes them in his study.
Keywords: CBT, theory of free community, public theory of local self-government, state theory of local self-government.
Взгляды исследователей на сущность местного самоуправления во многом отличаются, что приводит к существованию различных теорий (концепций) местного самоуправления и их классификаций. Наиболее распространенной в российской науке является классификация, приведенная еще Л. А. Велиховым, который выделяет следующие теории: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную [3]. Д. Р. Еникеева [4] и прочие выделяют и другие концепции, например, теорию социального обслуживания.
Первой была сформулирована теория свободной общины, возникшая в первой половине XIX века в Германии и получившая своё дальнейшее развитие в Бельгии и Франции, у истоков создания этой теории стояли такие учёные, как Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, А. де Токвиль, Г. Аренс и др. Политическая сущность местного самоуправления в соответствии с теорией свободной общины сводилась главным образом в предоставлении государством местным сообществам права заведовать собственными делами, самостоятельно избирать органы местного самоуправления должны избираться членами общины, а также четком обозначении их компетенций при отсутствии права у органов государства вмешиваться в дела, находящиеся в исключительной компетенции общины, но при наличии права и обязанности государства следить за тем, чтобы общины, реализуя свои права и функции, не выходили за пределы оговоренной законом компетенции. Из теории свободной общины следовало, что организация местного самоуправления базируется на следующих основных принципах:
1) местное самоуправление представляет собой управление местной общиной собственными делами, которые отличаются государственных дел;
2) органы местного самоуправления должны избираться членами общины;
3) общинные дела могут дифференцироваться на дела, находящиеся в исключительной компетенции общины, и дела, которые перепоручены ей государством;
4) государственные органы не вправе вмешиваться в дела, находящиеся в исключительной компетенции общины, а должны только следить за тем, чтобы община;
5) реализуя свои права и функции, не выходила при этом за пределы говоренной компетенции.
Общественная (хозяйственная) теория возникла в середине XIX века придя на смену Теории свободной общины. Основателями считаются О. Ресслер и Р. Моль, в России разработкой данной теории занимались В. Н. Пешков и А. И. Васильчиков.
Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом, и пришла на смену общественной теории во второй половине XIX века.
Наибольшую популярность в России приобрели государственная и общественная (хозяйственно-общественная) теории. Последняя опирается во многом на идеи естественного права. Её суть состоит в представлениях о неотчуждаемом праве общины на управление своими делами полностью независимо. По мнению её сторонников, община первична по отношению к государству, последнее только признает её, а не создает. Н. М. Коркунов характеризовал указанную теорию таким образом: «она исходит из противопоставления местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только своими собственными интересами» [5].
Как отмечает И. В. Выдрин, отечественная общественная мысль длительное время находилась под влиянием общественной доктрины, противопоставлявшей институты местного самоуправления и государственной власти [6]. Сегодня же научное сообщество оценивает общественную теорию достаточно скептично, поскольку, как справедливо замечает Д. Р. Еникеева, вопросы, решаемые местным сообществом, не могут быть чисто общественными и представляют интерес не только для местного населения, но и для государства [4]. В свете сказанного Н. С. Бондарь отмечает, что все концепции местного самоуправления, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между государственным и муниципальным управлением сводились к тому, что определялся какой-либо признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственным органам, и этот признак по ошибке считался доминирующим. При этом исторический опыт показывает, что такое категорическое разграничение никогда и нигде не оправдывало себя [2].
Общественной теории местного самоуправления полностью противопоставляется государственная. В соответствии с последней, местное самоуправление является одной из форм организации государственного управления на местах. Сторонники рассматриваемой концепции считали, что организация местного самоуправления должна строиться на основании закона, выбор предметов ведения муниципальных образований не зависит от них, а определяется государством.
Исследователи указывают, что слабым местом государственной теории является то, что, функционируя в качестве государственного института, местное самоуправление не может реализовать свой потенциал, осуществление полномочий только на основании законодательных предписаний сковывает его, игнорируя роль местных традиций при решении вопросов местного значения. Кроме того, к примеру, еще Н. И. Лазаревский писал, что «каждая из описанных выше теорий «верна и неверна, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в Абсолют применительно ко всем странам и случаям» [7].
Мнение о несовершенстве государственной и общественной теории местного самоуправления стал причиной того, что в XX веке сформировалась дуалистическая концепция, основанная на их анализе и синтезе и ставшей, как отмечают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, их симбиозом [8].
Дуалистическая теория местного самоуправления базируется на его двойственной природе, то есть на том, что оно является естественным и неотъемлемым правом населения на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, однако именно государство определяет концепцию развития местного самоуправления и пределы его компетенции [10].
Согласно дуалистической теории, муниципальные органы, которые воплощают предоставленные им законом управленческие функции, так или иначе часто выходят за пределы интересов местных сообществ, что дает основание настаивать на том, что они должны действовать в качестве инструмента государственной администрации. Следовательно, политическая сущность местного самоуправления согласно дуалистической теории сведена к тому, чтобы муниципальные органы являют собой, компонент государственной системы управления, обладающий при этом некой самостоятельностью и спецификой, обусловленной лучшей осведомленностью о делах локальных сообществ.
Нельзя не указать и на теорию социального обслуживания, в которой ее сторонники акцентируют свое внимание на том, что основной задачей муниципальных образований является предложение и осуществление определенных услуг жителям, а также организация обслуживания населения [11]. Главная же цель муниципальной деятельности в соответствии с теорией социального обслуживания состоит в том, чтобы обеспечивать должное благосостояние жителей муниципалитетов. Важно, что в данной теории не рассматривается политическая сущность местного самоуправления не рассматривается в данной теории, так как она, а вернее, политическая деятельность, политические отношения между муниципалитетами и государством сведены практически к минимуму.
В. Г. Шустов справедливо указывает, что в России соотношение государственных и общественных начал местного самоуправления зачастую является неравномерным и «чаша весов» может склоняться в ту или другу сторону в зависимости уровня правовой культуры и экономической обстановки [9]. Сегодня в России прослеживается тенденция к все большему усилению государственной составляющей. Выровнять же ситуации способно, по мнению исследователей, ситуацию, укрепление экономической основы местного самоуправления и рост политической активности населения.
Итак, политическая сущность местного самоуправления в соответствии с теорией свободной общины сводилась главным образом в предоставлении государством местным сообществам права заведовать собственными делами, самостоятельно избирать органы местного самоуправления должны избираться членами общины, а также четком обозначении их компетенций при отсутствии права у органов государства вмешиваться в дела, находящиеся в исключительной компетенции общины, но при наличии права и обязанности государства следить за тем, чтобы общины, реализуя свои права и функции, не выходили за пределы оговоренной законом компетенции.
Литература:
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131–ФЗ: [принят Гос. думой 16 сентября 2003 года: одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года]. — М.: Проспект; СПб: Кодекс. — 2021. — 158 с.
- Бондарь Н. С. Муниципальное право Российской Федерации в 2 ч. Часть 1: учебник для бакалавриата и магистратуры / Н. С. Бондарь и др.; под редакцией Н. С. Бондаря. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2018. — С.128.
- Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его упр., финансах и методах хоз-ва / Л. А. Велихов. — Москва: Наука, 1996. — 466 с.
- Еникеева, Д. Р. К вопросу о концепциях (теориях) местного самоуправления / Д. Р. Еникеева // Юридическая наука. — 2011. — № 3. — С. 24–27.
- Осипов, И. Д. Н. М. Коркунов как историк философии права / И. Д. Осипов // Вестник Санкт-Петербургского университета. Философия и конфликтология. — 2020. — Т. 36. — № 1. — С. 49–58
- Выдрин, И. В. Муниципальное право России: учебник / И. В. Выдрин. — 4-e изд., перераб. — М.: Норма: НИЦ Инфра-М, 2015. — С.44.
- Данилевская, И. Л. Идеи парламентаризма в трудах Н. И. Лазаревского / И. Л. Данилевская // Труды Института государства и права Российской академии наук. — 2017. — С.57–73.
- Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — 3-е изд., перераб. и доп. — М: Проспект, 2013. — 669 с.
- Фомин, А. Н. Социальная миссия, цель, задачи и функции органов территориального общественного самоуправления / А. Н. Фомин // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Политология и социология. — 2021. — № 2. — С. 14–18.
- Шагалов, И. Л. Территориальное общественное самоуправление: предпосылки, функции, оценка / И. Л. Шагалов, А. Ю. Рубин // Вопросы экономики. — 2019. — № 5. — С. 103–121.
- Шустов, В. Г. Основные модели местного самоуправления / В. Г. Шустов // Вестник Адыгейского государственного университета. Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. — 2011. — № 2. — С. 256–264.
