В статье автор исследует ошибочное представление о существовании исключительно властных отношений между участниками, которые характеризуются наличием юридических полномочий, отсутствующих у другой стороны или преобладающих в меньшем объеме.
Ключевые слова: управленческие отношения, государственный орган, исполнительная власть.
При классификации административно-правовых отношений необходимо, прежде всего, установить характер управленческих связей. С этих позиций можно выделить: во-первых, отношения, которые соответствуют управленческим связям типа «субъект — объект», во-вторых, с формулой управления «субъект — субъект».
Первый тип связи представляет собой отношения, непосредственно выражающие сущность исполнительной власти. В рамках которого субъект исполнительной власти осуществляет прямое упорядочивающее воздействие на поведение управляемых участников этих отношений. Безусловно, что именно они занимают ведущую роль в общей системе административно-правовых отношений. Данным примером являются отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе, между государственными и негосударственными учреждениями, должностными лицами исполнительного органа и гражданами, на которых возлагаются определенные административно-правовые обязанности в соответствии с действующим законодательством.
Второй тип управленческих отношений («субъект — субъект») выражает отношение, которое развивается вне рамок непосредственного управления, но причастно к его осуществлению. Они имеют вспомогательное значение по отношению к первому — основному виду административно-правовых отношений, что, однако, не умаляет их значимости.
Специфика административно-правовых отношений в том, что горизонтальность, предполагающая юридическое равенство сторон, «не вечна». Она проявляется до определенного момента — до принятия уполномоченным органом исполнительной власти одностороннего юридически властного решения по предмету возникшего правоотношения. С этого момента горизонтальность уступает место вертикальности, тем самым перерастая в нее. В результате воплощаются все те качества, которые характеризуют механизм реализации исполнительной власти, а потому они и являются наиболее типичными для административно-правовых отношений [1].
Любые совместные действия однопорядковых и равноправных сторон, так и процессуальное равенство перерастают в вертикальные отношения. Принятие совместного юридически обязательного акта либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении является моментом такого перерастания. Отсюда временное проявление горизонтального характера данного правоотношения и его вспомогательное значение по отношению к основным административно-правовым отношениям. Управленческие связи такого рода служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений (первый вид) [2].
Вертикальные административно-правовые отношения подобного типа наиболее ярко обнаруживаются в следующих случаях. Например, на многие министерства, государственные и надзорные комитеты, другие органы исполнительной власти возложены координационные задачи межведомственного характера. Но координация, то есть обеспечение согласованной деятельности в определенных конкретных сферах, практически невозможно без реализации юридически властных полномочий надведомственного характера, которыми наделяется исполнительный орган, выступающий в роли координатора.
Так, природоохранные органы Российской Федерации координируют деятельность иных исполнительных органов по вопросам охраны окружающей природной среды, которые организационно с ними не связаны подчиненностью. Тем не менее, решения, принимаемые Государственным комитетом РФ по рыболовству, обязательны (по вопросам рыболовства) для иных органов исполнительной власти. Это свидетельствует о том, что проявляется определенная степень юридического подчинения воле координирующего органа. Другим примером является сфера контрольно-надзорной деятельности, так Федеральная энергетическая комиссия РФ при осуществлении надзора над субъектами естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе вправе принимать решения и давать предписания, обязательные для исполнительной власти, а также организаций независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности.
Наконец, граждане, общественные объединения, негосударственные формирования в свою очередь тоже организационно не подчинены, однако органы власти в отношении их наделены полномочиями, которые позволяют адресовать юридически властные волеизъявления.
Ученые-административисты предостерегают от идеи отнесения к горизонтальным управленческим связям отношения развивающиеся «снизу — вверх», которые порождаются инициативой подчиненного органа государственного управления (общественных организаций и граждан). Сомнения обусловлены тем, что в данном случае отношения возникают между сторонами, одна из которых подвластна другой. При этом раскрывается сложный состав управленческого отношения типа «объект — субъект», составными элементами которого являются:
а) управляющее воздействие со стороны субъекта управления, облеченное в правовую форму и предоставляющее возможность подчиненному органу обратиться в вышестоящий орган по поводу решения какого-либо вопроса, то есть требовать по отношению к себе должного поведения. Здесь замечается присутствие вертикальная связь;
б) запрашивающая сторона использует предоставленные ей полномочия для того, чтобы потребовать от управляющего субъекта решения интересующих ее вопросов, а властная сторона совершает ответные действия в соответствии с возложенными на нее обязанностями. На этом уровне вертикальная линия связи отсутствует ;
в) принятие компетентным на то субъектом управления заключения по данному вопросу, которое по своему характеру является односторонним и обязательным, т. е. вертикальным.
Подводя итог, можно сказать, что, разрешая вопрос по инициативе властной стороны, государственный орган не утрачивает своего статуса как субъекта управления и остается в этом отношении стороной, обладающей большим объемом правомочий. Поэтому горизонтальности, предполагающей равноправие сторон, в данном случае не обнаруживается. И наоборот, тогда же, когда подчиненная сторона приобретает право (обязанность) обращаться к органу управления с требованием разрешения интересующего ее вопроса, ее правовое положение поднимается до уровня правового положения стороны, компетентной решить этот вопрос, и они становятся равноправными, что характерно для горизонтальных административно-правовых отношений [3].
Таким образом, в горизонтальных отношениях отсутствие формального или реального подчинения одной стороны другой фактически означает юридическое равенство между ними, что накладывает особый отпечаток на характер возникающих между ними взаимоотношений. Изменение положения одной из сторон неизбежно влечет за собой преобразование в вертикальные связи. Следовательно, горизонтальными являются административные правоотношения, возникающие в сфере, примыкающей к непосредственному управляющему воздействию, а именно к взаимодействию субъекта и объекта управления, но их не выражающие. Они либо предшествуют осуществлению непосредственного управляющего воздействия, либо возникают после осуществления такового. Их назначение состоит в создании условий необходимых для становления и развития связей между субъектом и объектом управления по поводу формирования соответствующего управленческого решения либо в его эффективной реализации [4].
Литература:
- Ю. М. Козлов Горизонтальные управленческие отношения // Советское государство и право. 1973. № 12 С. 66.
- Л. Л. Попов, Д. М. Овсянко, Ю. М. Козлов. Административное право. Под редакцией Л.Л Попова. — М.: Юристъ, 2005.
- О. В. Гиммельрейх Административно-правовые отношения горизонтального типа: сущность, характерные признаки и формы проявления в управленческой деятельности / О. В. Гиммельрейх // Административная деятельность правоохранительных органов Российской Федерации и зарубежных стран: Сборник материалов Международной научно-практической конференции, Рязань, 25 апреля 2019 года // Под редакцией Л. В. Павловой. — Рязань: Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, 2019. — С. 100–104.
- Е. О. Тарасов К вопросу о горизонтальных административных правоотношениях / Е. О. Тарасов // Правовые проблемы укрепления Российской государственности. — Томск: Национальный исследовательский Томский государственный университет, 2006. — С. 119–122.
