В данной статье рассмотрены и проанализированы проблемы, связанные с формированием и развитием избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации: состояние нормативно-правовой основы избирательных прав в части ограничения, связанного с должностным или служебным положением. Исследованы подходы к сущности использования административного ресурса с примерами из современной политической практики. Проанализированы нормы, предусматривающие ответственность за злоупотребление административным ресурсом.
Ключевые слова: административный ресурс, злоупотребление административным ресурсом, избирательное законодательство, выборы, избирательный процесс, равенство кандидатов
The article considers and analyzes a number of problems related to the formation and development of electoral law and the electoral process in the Russian Federation: the state of the regulatory framework of electoral rights in terms of restrictions related to official or official position.
Keywords: administrative resource, abuse of administrative resources, electoral legislation, elections, electoral process, equality of candidates
Административный ресурс не ставит себе цель напрямую воздействовать на выбор граждан, но с помощью использования этого ресурса происходит сокращение субъектов, участвующих в выборах и тем самым граждане лишаются возможности выбора. «Р. М. Нуреев и С. Г. Шульгин в исследовании взаимосвязи политического и экономического монополизма рассматривают сущность административного ресурса в двух ракурсах: административный ресурс — это, с одной стороны, накопленная политическая рента (следствие присвоения политической ренты), а с другой — потенциал политика, позволяющий ему получать политическую ренту в будущем (предпосылка получения политической ренты). Поэтому стоит различать потенциальный и реализованный административный ресурс» [7]. На данный момент в соответствии c пунктом 2 статьи 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [8], зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или иной муниципальной службе, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов не позднее чем через пять дней со дня регистрации. Стоит отметить, что данная норма распространяется именно на лиц, являющихся государственными или муниципальными служащими, но ни коем образом не распространятся на лиц замещающих государственные должности или муниципальные должности, то есть не имеет отношения к высшим должностным лицам субъектов, поскольку они, как высшие должностные лица субъектов РФ являются не просто государственными служащими, а еще и лицами замещающими государственные должности РФ и государственные должности субъекта РФ, что вытекает из пункта статьи 20, Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Также не имеет отношения к главам муниципальных образований и не относится к главе государства, а именно Президенту РФ.
Из вышеперечисленного следует, что кандидаты априори находятся в условиях не равной борьбы, так как всегда есть кандидаты, не замещающие муниципальных или государственных должностей. Избирательная практика в РФ часто изменяется, но есть одна стабильная особенность, зачастую один из участвующих в выборах кандидатов наделен административным ресурсом за счет должности, которую он замещает.
Пункт 1, статьи 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме РФ» гласит о равенстве всех кандидатов, о наличии равных прав и обязанностей. В отечественной же практике при использовании такого метода, как административный ресурс происходит нарушение прав и законных интересов граждан. Несмотря на то, что кандидаты уверяют о своем участии в предвыборной кампании в свободное от работы время, на выходных и в вечернее время, в реальности происходит «скрытая агитация и завуалированное под свою служебную деятельность продвижение своей предвыборной кампании».
По своей классификации административный ресурс может носить следующие формы: медийный, институциональный, финансовый, силовой, регуляторный и законодательный [1].
Разберем несколько видов административного ресурса. Организационный (институциональный) административный ресурс используется для привлечения к предвыборным процедурам находящихся в служебном подчинении сотрудников, для поддержки провластных кандидатов; использование государственного и муниципального имущества для целей избирательной кампании, привлечение государственных и муниципальных служащих к мероприятиям по сбору подписей, использование помещений органов власти и государственных учреждений для размещения в них штабов кандидатов и партий. Во время предвыборной президентской кампании 1996 года были кандидаты занимавшие определенные должности и выдвигавшиеся в президенты, но решившие снять свои кандидатуры и публично поддержавшие действующего Президента Бориса Ельцина. Среди них особо ярко выделялись председатель Правительства РФ Виктор Черномырдин, депутаты Госдумы Егор Гайдар и Борис Федоров, президент Российского союза промышленников и предпринимателей Аркадий Вольский. К слову, о снятии таких «кандидатов», стоит отметить о необходимости введения запрета на снятие кандидатуры после ее выдвижения и официальной регистрации, во избежание подобных ситуаций. Даже если кандидат будет пассивно участвовать, это все равно определённое участие, при котором кандидат будет вынужден, как минимум воздержаться от слов поддержки в адрес другого кандидата.
Финансовый административный ресурс направлен на использование средств бюджетной системы государства для достижения политических электоральных целей доминирующих политических сил (временные социальные выплаты или повышение пенсий). Либо же понижение цен на топливо, путем снижения акцизных налогов перед выборами, для организации необходимого предвыборного настроя граждан.
Регуляторный административный ресурс — манипулирование толкованием и применение законодательства, использование возможностей по принятию управленческих решений, которые прямо или косвенно направлены на продвижение конкретных политических интересов (отказ в проведении различных избирательных мероприятий, отказ в разрешении на проведение встречи с избирателями или отказ в проведении митинга).
Силовой административный ресурс понимается, как возможность использования правоохранительных и иных органов, наделенных полномочиями по принуждению, в том числе правом на применение легального насилия. Силовой ресурс не обязательно подразумевает применение физической силы, это могут быть и налоговые проверки и прочие проверки партий и избирательных штабов, а также вмешательство в деятельность оппозиционных кандидатов с применением насилия. Наиболее подходящими примерами применения силового ресурса являются задержания и аресты органами внутренних дел активистов партии или избирательного штаба, арест тиражей печатных материалов, препятствование в организации предвыборных митингов.
Также О. В. Михайлова выделяет административный ресурс должностного типа. Среди примеров нарушений приводятся: совмещение должности чиновника и должности лидера партии, необоснованные ссылки на поддержку со стороны представителей власти.
Информационный административный ресурс (медийный). Обратимся к истории, а именно к Президентской кампании Бориса Ельцина 1996 года. «Важную роль сыграли СМИ, которые освещали предвыборную кампанию Ельцина в положительном ключе, а Геннадия Зюганова постоянно дискредитировали, не выделяя при этом необходимого эфирного времени другим кандидатам. Член предвыборного штаба Ельцина А. А. Ослон вспоминал, что государство имело контроль над телевидением: одним из участников и главным советником избирательной кампании Ельцина был президент телекомпании НТВ Игорь Малашенко, новым главой ВГТРК стал Эдуард Сагалаев вместо уволенного Олега Попцова, который вошел в состав Общественного комитета поддержки президента Ельцина, еще одним участником команды Ельцина стал генеральный директор ОРТ Сергей Благоволин». Европейский институт средств массовой информации провел анализ распределения эфирного времени и по его оценке, накануне первого тура около 53 % эфирного времени было посвящено Ельцину, и все освещение было в позитивном ключе. Данный ресурс является одним из важнейших, поскольку основную часть информации об участниках выборов граждане страны, как это традиционно принято получают из телевидения. А эфирное время на государственных и зависимых от государства каналах распределяется неравномерно. Стоит дополнительно ограничить список лиц, которых можно привлекать в свой предвыборный штаб, а именно установить законодательный запрет на привлечение руководителей государственных телеканалов, как действующих, так и тех, кто покинул такие должности менее одного года назад, а также запретить привлечение в качестве доверенных лиц телеведущих, журналистов, репортеров и корреспондентов с государственного телевидения и радио, поскольку возникает риск оказания административного давления со стороны руководителей государства участвующих в выборах на государственное телевидение и радио, а как известно государственное телевидение и радио пользуется повышенным доверием и вниманием со стороны граждан, особенно во время предвыборной избирательной кампании.
Огромную роль в поднятии рейтинга Ельцина сыграл административный ресурс. «По рассказам руководителя Службы безопасности президента РФ Александра Васильевича Коржакова, в апреле на одной из аудиенций с председателем правительства Виктором Степановичем Черномырдиным он обратился к последнему с просьбой обеспечить поддержку Ельцину со стороны высших должностных лиц субъектов РФ». В подтверждении вышесказанного можно написать о том, что в поддержку переизбрания Ельцина высказывались, в частности, председатель Правительства РФ Виктор Черномырдин, мэр Москвы Юрий Лужков, губернатор Нижегородской области Борис Немцов, мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак, губернатор Ленинградской области Александр Беляков, губернатор, президент Республики Татарстан Минтимер Шаймиев и другие. Это один из примеров использования административного ресурса.
Существует три вида юридической ответственности за совершение избирательных правонарушений и в том числе за злоупотребление административным ресурсом.
- Конституционно-правовая
- Административная
- Уголовная
Приведем примеры конституционно-правовой ответственности: 1) отказ в регистрации кандидата (подпункт «л» пункта 24 статьи 38 Закона № 67-ФЗ); 2) отмена решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, результатах выборов, признание итогов голосования, результатов выборов недействительными (п. 1,3 и 6 ст. 77 Федерального закона № 67-ФЗ);
Кроме ответственности в рамках избирательного процесса, применяется административное законодательство за избирательные правонарушения, предусмотренные статьями 5.1–5.25, 5.45–5.52, 5.56, 5.58 КоАП. Злоупотребление административным ресурсом (статья 5.45 КоАП) влечет наложение административного штрафа в размере от трех до пяти тысяч рублей
Законодатель также предусматривает уголовную ответственность за посягательство на избирательные права граждан, предусмотренную в статьях 141–142 Уголовного кодекса РФ.
Думая про законодательные изменения связанные с темой использования административного ресурса обратил внимание, что в данный момент на рассмотрении в Государственной Думе РФ находится законодательный проект номер 41988–8 О внесении изменения в статью 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части ограничения, связанного с должностным или служебным положением [9].
Из пояснительной записки законопроекта следует, что предлагается расширить перечень лиц, которые должны уходить в отпуск на время участия в выборах. С целью снижения влияния «административного ресурса», обеспечения равных прав зарегистрированных кандидатов, в том числе равного доступа к средствам массовой информации, демократизации и открытости выборных процедур, настоящим проектом федерального закона предлагается зарегистрированных кандидатов, замещающих должности (исполняющих обязанности) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) освобождать на время их участия в выборах от выполнения должностных обязанностей.
Помимо данного законопроекта также была еще одна законодательная инициатива ранее, а именно выносился на рассмотрение законопроект № 1082670–7 [10], сейчас он находится в архиве. Из пояснительной записки следует, что предлагается расширить перечень лиц, которые должны уходить в отпуск на время участия в выборах.
С целью снижения влияния «административного ресурса», обеспечения равных прав зарегистрированных кандидатов, в том числе равного доступа к средствам массовой информации, демократизации и открытости выборных процедур, настоящим проектом федерального закона предлагается зарегистрированных кандидатов, замещающих должности (исполняющих обязанности) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) освобождать на время их участия в выборах от выполнения должностных обязанностей.
На данный законопроект имеется два отзыва, один от Думы Астраханской области, другой от Парламента Кабардино-Балкарской республики. Оба отзыва носят негативный характер относительно данного законопроект. В отзыве парламента Кабардино-Балкарской республики был сделан вывод, что законопроект не предусматривает механизма реализации такого законоположения с учетом статуса лиц, замещающих должность либо исполняющих обязанности высших должностных лиц субъектов РФ.
Оба вышеперечисленных законопроекта направлены на ограничения глав субъектов, но ни один из них, к сожалению, не затрагивает ограничение исполнения обязанностей Главы государства на время принятия им участия в выборах, в этой связи хочу подчеркнуть актуальность, важность и не полноценность проработки данного вопроса.
Подводя итоги, можно сказать, опираясь на современную избирательную практику, что Избирательное законодательство еще требует более тщательной проработки и постоянного развития. Чтоб проводить эффективную политику борьбы против использования административного ресурса необходимо повысить ответственность за его применение. Наблюдая в современной политической истории наглядные примеры злоупотребления административным ресурсом складывается понимание, что зачастую отследить злоупотребление этим ресурсом и уж тем более доказать и привлечь к реальной юридической ответственности лицо или лиц, использующих административный ресурс крайне сложно и практические шансы очень низки. Полагаю, что при таких обстоятельствах принятие законопроекта о принудительной отправке в отпуск на время проведения предвыборной кампании и выборов не только относительно глав субъектов, но и относительно главы государства, как никогда актуально и необходимо для соблюдения принципа равенства кандидатов, принимающих участие в выборах. Причем должно быть не просто формальное назначение отпуска, при котором лицо будет дистанционно при помощи использования средств сотовой связи и интернета принимать участие в управлении делами, принятии управленческих решений и будет в курсе актуальной повестки дня, а должен быть строгий запрет на принятие любого, даже дистанционного участия во властной детальности, необходим запрет на посещение административных зданий органов власти, рабочего места, нужен запрет на контактирование кандидата с его коллегами в течении всей избирательной кампании, все это в случаи нарушения должно сопровождаться санкциями вплоть до признания результатов выборов недействительными и снятия с должности. Таким образом, полагаю, что для эффективного противостояния использованию административного ресурса также необходимы изменения в законодательстве в виде закрепления понятия «публичные должностные лица», к таким лицам нужно отнести всех из перечня государственных должностей, руководящих работников Центробанка, ведомств силового блока, а также руководителей местного самоуправления, а для этого необходимо продумать единые жесткие правила (принятие кодекса служебного поведения). Нужно закрепить более точное определение «предвыборной кампании», ввести запрет на участие любых госорганов и госслужащих, муниципальных служащих вместе с лицами, замещающими должности государственной и муниципальной службы любого ранга и статуса в любой деятельности, связанной с выборами и предвыборной кампанией кандидата или партии и закрепить соответствующие санкции на случай нарушения правил. Принцип равенства кандидатов закреплен в статье 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Литература:
- Антонова, И. С. Административный ресурс в избирательном процессе: понятие, виды и правовые ограничения / И. С. Антонова, А. А. Назарова, О. Е. Артемова. — Текст: электронный // КиберЛенинка: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnyy-resurs-v-izbiratelnom-protsesse-ponyatie-vidy-i-pravovye-ogranicheniya/viewer (дата обращения: 14.04.2024).
- Нечаев, Д. Н. Противодействие административному ресурсу в избирательных кампаниях через призму общественного контроля / Д. Н. Нечаев, Е. С. Селиванова. — Текст: электронный // КиберЛенинка: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/protivodeystvie-administrativnomu-resursu-v-izbiratelnyh-kampaniyah-cherez-prizmu-obschestvennogo-kontrolya/viewer (дата обращения: 14.04.2024).
- Исхаков, Р. Л. Медиа как административный ресурс в избирательном процессе / Р. Л. Исхаков, Н. С. Карамов. — Текст: электронный // Известия УрФУ. Серия 1. Проблемы образования, науки и культуры. 2023. Т. 29. № 1. — URL: https://elar.urfu.ru/bitstream/10995/121616/1/iurp-2023–1-12.pdf?ysclid=luzki8dl3q418138965 (дата обращения: 14.04.2024).
- Панфилова Е. А. Противодействие злоупотреблению административным ресурсом на выборах: проблемы и перспективы / Е. Панфилова, С. Шевердяев. — М.: Де Ново, 2005.
- Вагин, А. Ю. Злоупотребление административным ресурсом в избирательном процессе в современной России / А. Ю. Вагин. — Текст: электронный // КиберЛенинка: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zloupotreblenie-administrativnym-resursom-v-izbiratelnom-protsesse-v-sovremennoy-rossii/viewer (дата обращения: 14.04.2024).
- Булгак, О. В. Злоупотребление административным ресурсом в ходе избирательной кампании как угроза основным ценностям демократической системы России / О. В. Булгак, А. И. Лычагин. — Текст: электронный // КиберЛенинка: [сайт]. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zloupotreblenie-administrativnym-resursom-v-hode-izbiratelnyh-kampaniy-kak-ugroza-osnovnym-tsennostyam-demokraticheskoy-sistemy/viewer (дата обращения: 14.04.2024).
- Факультет права НИУ ВШЭ. Административный ресурс и избирательные технологии. Материалы к семинару научно-учебной группы «Правовой анализ и моделирование политической конкуренции», 2012/03/06/.
- Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 N 67-ФЗ.
- Депутаты Государственной Думы С. М. Миронов, О. А. Нилов, Г. Ю. Семигин, Д. Г. Гусев, В. К. Гартунг, И. А. Ананских, А. Н. Грешневиков, Ю. И. Григорьев, М. Г. Делягин, А. А. Кузнецов, Д. В. Кузнецов, Я. В. Лантратова, А. И. Лисицын, Н. В. Новичков, А. А. Ремезков, А. В. Терентьев, Ф. С. Тумусов, А. С. Аксененко, А. В. Чепа; Сенатор Российской Федерации О. Н. Епифанова. Законопроект № 41988–8 О внесении изменения в статью 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части ограничения, связанного с должностным или служебным положением. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/41988-8?ysclid=luy9rk3cdm363860731
- Депутаты Государственной Думы С. М. Миронов, М. В. Емельянов, О. А. Нилов, Д. А. Ионин, О. В. Шеин. Законопроект № 1082670–7 В архиве. О внесении изменения в статью 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части ограничения, связанного с должностным или служебным положением. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1082670-7?ysclid=luy9q6szl8486005285
