Озеленение городов: теория и практика правового регулирования



В статье авторы исследуют теоретические и практические аспекты правового регулирования озеленения городских парков.

Ключевые слова: озеленение парков, земля, благоустройство, правовое регулирование.

Прежде чем перейти к рассмотрению заявленной темы, следует разобраться в том, что же такое «озеленение»? Так, согласно статье 1 пункту 36 Градостроительного Кодекса РФ: «благоустройство территории — деятельность по реализации комплекса мероприятий, … направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий» [1]. В соответствии же с Приказом Минстроя России от 29.12.2021 N 1042 согласно п.3.7 «в перечень конструктивных элементов внешнего благоустройства общественных территорий муниципального образования рекомендуется включать … озеленение». Таким образом, озеленение — это элемент благоустройства территорий муниципальных образований, направленный на создание, содержание, восстановления и охрану расположенных в границах населенных пунктов элементов озеленения [2].

Из вышесказанного становится очевидно, что озеленение городов является одним из важнейших элементов благоустройства городов и создания комфортных условий для жизни и деятельности людей. Однако, действующее законодательство не всегда учитывает особенности этого процесса, что может приводить к серьезным проблемам.

Одной из них является отсутствие четких правил и нормативов по озеленению. Это означает, например, что каждый город самостоятельно определяет количество деревьев и кустарников, которые должны быть посажены в парке. В результате этого часто возникают ситуации, когда парки перенасыщены зелеными насаждениями или наоборот — не имеют достаточного количества растительности.

Кроме того, нередко возникают конфликты между местными жителями и администрацией города по поводу размещения новых объектов. Например, жители могут возражать против строительства детской площадки или спортивных площадок из-за нежелательных шумов и мусора.

Еще одной проблемой является недостаточное финансирование проектов по озеленению парков. Часто бюджеты городов не позволяют проводить работы в полном объеме, что приводит к тому, что многие проекты остаются нереализованными.

Одной из основных проблем современного городского хозяйства является расширение площадей озеленения и сохранение зеленых насаждений. Несмотря на то, что эти вопросы являются актуальными и обсуждаются на различных уровнях, они до сих пор не получили полного решения. В связи с этим, необходимо учитывать научные исследования в данной области для совершенствования правового обеспечения озеленения городских территорий. При этом, следует понимать, что часть таких исследований, как правило узконаправленная и не затрагивает вопросов именно правового регулирования данной проблемы. В нашей работе мы хотим рассмотреть некоторые аспекты данной проблемы.

В данном отношении интересна работа Потаповой Е. В. и Соколовой О. Е. «Озеленение поселений — особенности и проблемы». В ней авторы используют уникальную, определенную ими методику (фрейм-сценарий), которая предполагает анализ нормативно-правовых актов разных уровней и выделение из них критериев оценки озелененных территорий, например, «категория озеленения», «рекреационная нагрузка и стадия дигрессии», а также полевые исследования объектов, которых было описано свыше 5000. После проделанной работы, авторы приходят к выводу, о том, что «апробация методики привела к выявлению проблем, связанных, в первую очередь с отсутствием полной, научно обоснованной классификации» [3, с. 3].

Сегодня на территории Российской Федерации действует классификация ГОСТ «Озеленение городов. Термины и определения». Согласно ей можно выделить следующие категории:озелененная территория общего пользования; ограниченного пользования и специального назначения [4, с. 2].

Вышеуказанные авторы неоднократно выдвигали свою, дополненную относительно ГОСТ классификацию. Например, они предлагают конкретизировать категорию ограниченного пользования, поскольку общее перечисление территорий, отнесенных к ней, является слишком разобщенным и оказывается неудобным в использовании на практике [5, с. 77]. Так, вместо находящегося в ГОСТе списка: «лечебных, детских учебных и научных учреждений, промышленных предприятий, спортивных комплексов, жилых кварталов» [4, с. 2], Потапова Е. В. и Соколова О.Е выступают с идеей заменить его на более конкретные и обобщенные типы: «Озеленение территории образовательных учреждений; Озеленение территории учреждений здравоохранения; Озеленение в пределах жилой застройки», последний вид разделить на следующие составляющие: «озеленение в пределах жилой каменной, многоэтажной застройки» и «на участках частного сектора, коттеджей, садоводств», а также включить в данный список «озеленение территорий культовых объектов, храмов» [5, с. 77].

Интересно и предложение добавить новую, четвертую категорию «резервных территорий», в которую должны войти: неудобья, пустыри и площадки для сбора мусора [3, с. 4].

Предложение такого новшества связанно с тем, что данные территории (за исключением, в некоторой степени, мусорных площадок) законодателем вообще не учитываются как подлежащие озеленению. Таким образом, в качестве одного из направления реализации политики обеспечения эффективного озеленения населенных пунктов и их земель, можно выделить, в частности, законодательную работу по дополнению классификации озелененных территорий.

В свете выбранной нами темы интересна и работа Борисова М. В., Бакаева Н. В. и Черняева И. В. [6]. В своём научном труде авторы пишут о проблеме в правовой базе технического регулирования, которая, в свою очередь, не содержит четких критериев качества градостроительных решений по созданию благоприятной среды, в частности — озеленения [6, с. 214].

Как известно, в соответствии со статьей 72 Конституции РФ в совместном ведении федерального центра и субъектов РФ находятся природопользование и охрана окружающей среды [7]. Следовательно, не только на уровне федерации, но и на уровне субъекта, а также на местном уровне могут быть урегулированы вопросы озеленения территорий. На сегодняшний день строительные правила и региональные нормативы градостроительного проектирования являются нормативной базой для местного урегулирования вопросов озеленения [6, с. 215].

Коллектив вышеуказанных авторов выделяет следующие проблемы в нормативно-техническом регулировании: во-первых, на примере распределения рекреационных зон г. Орла, Тамбова и Смоленска авторы показывают, что данные территории являются объектами регулирования на региональном и местном уровне, но отсутствуют в нормативах для муниципальных районов, а в нормативах для городских округов, наоборот, имеются. В следствии чего, они остаются без благоустройства, поскольку не относятся к муниципальному району [6, с. 215]. Следует указать на то, что, например, в Орловской области в соответствии с данными Росстата на 1 января 2023 года всего три городских округа и двадцать три муниципальных района, что говорит о важности указанной проблемы и недостатке ее правового урегулирования [8]; во-вторых, в вышеуказанных городах нормативы озеленения жилой постройки очень разнятся, что говорит об отсутствии единообразия градостроительных проектов [6, с. 215]. Авторы приходят к выводу, о том, что необходимы «новые системные подходы к оценке эффективности проектных решений в области благоустройства и внедрения нового комплексного показателя обеспеченности озеленения, включающего в себя интенсивность использования территории, ее пешеходную доступность с заданными санитарно-экологическими эффектами для прогнозирования устойчивости развития урбанизируемых территорий» [6, с. 219]. Наряду с этим, необходимо обеспечить единство и непрерывность системы озеленения территорий.

Кроме того, на сегодняшний момент очень остро стоит проблема точечной застройки, которая, как правило осуществляется на так называемых «зеленых зонах» внутри кварталов. Безусловно, данное обстоятельство не только не способствует сохранению рекреационных зон, но и увеличивает нагрузку на уже существующие [6, с. 218]. Миллер Е. М. в своей работе «Основные проблемы рекреационных зон в структуре города» указывает на негативные последствия потери таких зон в городском поселении, в частности это: «ухудшение экологической обстановки, качества жизни населения (увеличение числа соматических заболеваний, острых и хронических заболеваний верхних дыхательных путей и т. д.)» [9, с. 99]. Следовательно, необходимо как можно скорее и эффективнее решать сложившуюся ситуацию.

В литературе предлагаются различные пути решения данной проблемы. Так, один весьма необычный и интересный путь решения состоит в следующем: введение в законодательство понятия «уплотнительная застройка»; а в случае отсутствия возможности «инфраструктуры жилого квартала обслуживать нужды нового многоквартирного дома предлагается разработать и внедрить проект, предполагающий создание ресурсоэффективного города» [10, с. 118], под которым понимается «совокупность инновационных инженерных систем, градостроительных решений, а также способов повышения мобильности транспортной инфраструктуры, результатом воплощения которых является создание оптимальных условий для жизни населения микрорайона» [10, с. 117]. Кроме того, предлагается законодательно запретить строительство многоэтажных домов на территориях исторически сложившихся жилых кварталов, без одобрения 2/3 жителей прилегающих территорий [10, с. 118].

В отношении малых и средних городов России интересен труд В. П. Макаренко и Д. В. Жучкова «Современные проблемы озеленения малых и средних городов России». В нем авторы, проанализировав ряд других научных исследований, составили «перечень препятствий», возникающих в осуществлении и урегулировании озеленения указанных территорий. Например, выделяется исторический аспект, согласно которому многие малые и средние города России создавались еще задолго до появления норм в области озеленения территорий, в связи с чем застройка, уже сформировавшаяся в городском поселении, затрудняет работы в данной сфере. Также интересно то, что авторы указывают на акции, связанные с привлечением граждан под лозунгом «Посади дерево», как на определенную проблему [11, с. 66]. Действительно, на первый взгляд можно подумать о том, что это очень полезное мероприятие, способствующее поддержанию гражданской активности населения, повышению его экологического самосознания и прочие позитивные аспекты. Но если посмотреть на данную ситуацию «под другим углом», то можно сделать вывод о том, что, «хаотичность в наборе видов и мест посадки не улучшает систему озеленения в городе в целом» [11, с.66]. Именно поэтому, по нашему мнению, стоит подходить к данным акциям с должной долей внимания. Например, органы и организации, которые их проводят, могут установить конкретные места посадки деревьев, определенные виды семян, а также направлять на территории акции волонтеров, которые могли бы помочь гражданам высадить деревья не только правильно, но и красиво.

Проанализировав всё вышесказанное, следует сделать вывод, о том, что термин «озеленение» включает в себя целый функциональный комплекс. Именно поэтому к решению проблемы озеленения городов в Российской Федерации нужно подходить с позиции многоаспектного правового регулирования: начиная с терминологии, заканчивая должной организацией мероприятий с участием граждан.

Литература:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 04.08.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.08.2023) // Собрание законодательства РФ. 2023. № 32 (Часть I), ст. 15931.
2. Приказ Минстроя России от 29.12.2021 N 1042/пр «Об утверждении методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований» // СПС КонсультантПлюс / (дата обращения: 20.11.2023).
3. Потапова, Е. В. Озеленение поселений — особенности и проблемы / Е. В. Потапова, О. Е. Соколова // Аэкономика: экономика и сельское хозяйство: электрон. научн. журн. — 2016. — № 4(12). — С. 1–7.
4. ГОСТ 28329–89 Озеленение городов. Термины и определения. Дата введения 01.01.91. — Москва: Изд-во стандартов, 1990. — 10 с.
5. Соколова О. Е. Рекомендации по классификации озеленённых территорий поселений / О. Е. Соколова, Е. В. Потапова // Наука без границ. — 2018. — № 2 (19). — C. 76–78.
6. Борисов М. В. Нормативно-техническое регулирование в области озеленения городской среды / М. В. Борисов, Н. В. Бакаев., И. В. Черняев // Вестник МГСУ. — 2020. — № 2. — C.212–222.
7. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 1993 г.// Собрание законодательства РФ. 2020. № 27, ст.4196.
8. Федеральная служба государственной статистики Российской Федерации. Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации на 1 января 2023 года. URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/Munst.htm.
9. Миллер Е. М. Основные проблемы рекреационных зон в структуре города // Современные инновации. — 2016. — № 12 (14). — С. 98–99.
10. Васькова О. А. Уплотнительная застройка в крупнейших городах России как форма реализации градостроительной политики: основные тенденции / О. А. Васькова, А. Ю. Демидов, А. С. Бусыгин // Научный журнал. — 2017. — № 5 (18). — C.116–118.
11. Макаренко В. П. Современные проблемы озеленения малых и средних городов России / Макаренко В. П., Жучков Д. В. // Вестник ПГУ им. Шолом-Алейхема. — 2022. — № 1 (46). — С. 62–78.