РЖД как естественная монополия: проблемы теории и практики



В статье рассматривается вопрос монопольного положения РЖД через призму тарифообразования в сфере железнодорожного транспорта. Обращено внимание на круг проблемных моментов законодательного и правоприменительного характера, в частности, неэффективность совмещения функций заказчика и исполнителя в одном лице. Даётся сравнительный анализ иностранного опыта регулирования железнодорожной монополии государства. Автором предпринимается попытка предложить ряд мер, ориентированных на демонополизацию железнодорожных перевозок.

Ключевые слова: корпоративное право, естественные монополии, тарифы, конкурентное право, РЖД.

Конкуренция является одним из основных факторов для обеспечения экономического роста в любой стране. Поэтому проблемы, оказывающее влияние на состояние конкуренции, обретаются особое значение для общества и государственных институтов. Экономическая стабильность зиждется на высоком уровне конкуренции во всех отраслях, что способствует развитию многоукладной экономики и технологий, уменьшению издержек в масштабе страны, снижению социальной напряжённости, повышению благосостояния контрагентов гражданского оборота. Как указывает Правительство РФ, факторами, сдерживающими развитие конкуренции, продолжают оставаться высокая доля государственного сектора в экономике и монополизация рынков, их олигопольный характер. Задачи составленного плана по развитию конкуренции на 2021–2025 гг. определяются целями обеспечения экономического роста и необходимостью преодоления барьеров, сдерживающих развитие российской экономики, и включают в себя: 1) развитие добросовестной конкуренции на товарных рынках; 2) снижение барьеров для поставщиков и потребителей товаров, работ и услуг; 3) дерегулирование сфер естественных монополий и отдельных регулируемых сфер деятельности, в которых созданы условия для развития конкуренции, на основании анализа состояния конкуренции [8]. Определяющим компонентом дерегулирования монополии в сфере железнодорожного транспорта является вопрос тарифной политики и тарифообразования . На основании ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ и услуг, относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с законодательством о естественных монополиях и иными нормативными правовыми актами РФ [3]. Тарифная политика реализуется посредством правоприменительной деятельности регулирующих органов. Такими органами являются ФАС России и региональные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование тарифов, сборов и платы [5].

На федеральном уровне тарифообразование осуществляется посредством деятельности антимонопольного органа. Например, согласно ст. 22 Распоряжения Правительства РФ от 29 декабря 2017 г. № 2991-р «О ежегодных темпах роста тарифов на перевозку грузов железнодорожным транспортом общего пользования», ФАС России поручено: а) проиндексировать на 2022 г. на 5,8 процента действующие тарифы, сборы и плату в отношении перевозки грузов и оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования при перевозках грузов; б) установить дополнительную целевую надбавку в виде коэффициента дополнительной индексации к тарифам, сборам и плате в отношении перевозки грузов и оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования при перевозках грузов для финансирования мероприятий по компенсации расходов, связанных с капитальным ремонтом инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, в размере 1,03 на 2022 г., 1,05 на 2023 г., 1,07 на 2024 г. и 1,07 на 2025 г. [7].

На региональном уровне возможно осуществление тарифной политики с помощью не императивного волеизъявления вышестоящего управленческого субъекта, а соглашения между равноправными заинтересованными сторонами, властными участниками. В Московской области образуемый областным правительством Комитет по ценам и тарифам утверждает прейскурант на тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом по межрегиональным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении [11]. Совместное решение вопросов города Москвы и Московской области в сфере тарифного регулирования реализуется на основании заседания Объединенной коллегии исполнительных органов государственной власти этих регионов. На основании соглашения Правительство Москвы и Правительство Московской области: 1) проводят совместный отбор перевозчиков путём проведения конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по межрегиональным и межмуниципальным маршрутам, проходящим по территории города Москвы и Московской области; 2) определяют состав конкурсной комиссии на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров железнодорожным транспортом, разрабатывают положение о конкурсной комиссии и порядок проведения конкурса [10].

Регулируемый тариф на железнодорожные перевозки структурно представлен в п. 4.1.2 раздела 4 Постановления Федеральной энергетической комиссии РФ от 17 июня 2003 г. № 47-т/5 «Об утверждении Прейскуранта № 10–01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами», согласно которому плата за услуги по использованию инфраструктуры ОАО «РЖД» (далее — РЖД) при пробеге грузовых поездов определяется отдельно: 1) за занятие инфраструктуры РЖД грузовым поездом или локомотивом в одиночном следовании; 2) за организацию продвижения по инфраструктуре РЖД единиц подвижного состава, включая груженые и порожние вагоны, вагоны с проводниками, локомотивы, не используемые для тяги поездов, и иной железнодорожный подвижной состав, в составе грузовых поездов; 3) за организацию продвижения по инфраструктуре РЖД локомотива, используемого для тяги грузовых поездов, или в одиночном следовании [9]. При наличии находящихся в частной собственности вагонов отсутствует такая локомотивная тяга, которая принадлежит негосударственным лицам. Для демонополизации локомотивной тяги необходимо сначала выделить локомотивную составляющую из настоящего тарифа .

В ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» указано, что в соответствии с реализуемой по решению Правительства РФ демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования [2]. Утверждённая в 2001 г. Правительством РФ программа предусматривала поэтапное развитие частной собственности на локомотивную тягу в виде магистральных локомотивов и осуществление частными компаниями перевозок для государственных, военных и специальных нужд [4]. Как указывает Доклад ФАС России о состоянии конкуренции, в процессе реформы с 2004 г. из РЖД выделены пассажирские перевозки в дальнем и пригородном сообщении, оперирование грузовыми вагонами и их ремонт, промышленное производство, научная, проектная и строительная деятельность, торговое обслуживание и общественное питание, санаторно-курортные услуги и др. Это позволило создать реальную конкурентную среду в тех рыночных сегментах, где ранее подобные механизмы задействованы не были. С целью дальнейшего развития конкурентных отношений РЖД осуществляет продажу акций созданных дочерних зависимых обществ. Наиболее существенные изменения за время реформирования в структуре участников произошли на рынке оперирования грузовыми вагонами. На 1 января 2022 г. свыше 88 процентов парка грузовых железнодорожных вагонов принадлежит независимым от холдинга РЖД частным собственникам. В сфере пассажирского транспорта, в основном, деятельность по организации пассажирских перевозок отделена от инфраструктуры железнодорожного транспорта и осуществляется компаниями в дальнем следовании компаниями в пригородном сообщении [13]. Таких компаний насчитывается 30, например, ОАО «Экспресс Пригород», АО «Кубань Экспресс-пригород», ОАО «Омск-пригород» [17]. Поэтому считаем необходимым заметить, что для перехода к конкурентному железнодорожному рынку следует реализовать Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 и оставить в государственной собственности только транспортную инфраструктуру. Необходимые институциональные условия и нормативное закрепление для такого перехода уже созданы.

В настоящий момент в сфере грузовых железнодорожных перевозок собственник инфраструктуры РЖД одновременно является и перевозчиком. В рамках его инфраструктуры могут перемещаться вагоны различных собственников и операторов подвижного состава, но сами эти конкурирующие операторы и собственники перевозчиками не являются. Инфраструктуру железнодорожного транспорта общего пользования возможно определить как технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы, систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование [14]. Согласно же ст. 2 Устава железнодорожного транспорта РФ, инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования — транспортная инфраструктура, включающая в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы, систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование инфраструктуры здания, строения, сооружения, устройства и оборудование [1]. Надлежащая работа железнодорожной инфраструктуры обеспечивает то обстоятельство, что перевозка осуществится вовремя. Перевозка — вид предпринимательской деятельности, опосредующей перемещение в пространстве и во времени материальных объектов, в частности, грузов, багажа, и пассажиров.

Судебное правоприменение в своих решениях ориентируется на общую волю контрагентов, заключивших нормативно легальный договор. Так, грузополучатель обратился в арбитражный суд с иском о взыскании с перевозчика пеней за нарушение нормативного срока доставки груза. Решением суда первой инстанции в удовлетворении иска отказано. Суд, в частности, пришел к выводу об отсутствии просрочки в доставке груза по ряду накладных, так как вагоны с грузом были поданы для выгрузки до истечения сроков доставки, указанных в этих накладных. Постановлением арбитражного апелляционного суда, оставленным без изменения постановлением арбитражного суда округа, решение суда первой инстанции отменено, иск удовлетворен частично. Судебная коллегия Верховного Суда РФ отменила постановления судов и оставила в силе решение суда первой инстанции по следующим основаниям. Согласно ст. 33 Устава железнодорожного транспорта РФ, сроки доставки грузов и правила исчисления таких сроков утверждаются нормативно, но грузоотправители, грузополучатели и перевозчики могут предусмотреть в договорах иной срок доставки грузов. В договоре на увеличение срока доставки грузов его стороны (перевозчик и грузоотправитель) согласовали увеличение срока доставки грузов и/или порожних собственных (арендованных) вагонов. Как установлено судом первой инстанции, сроки доставки груза, указанные в накладных, перевозчиком нарушены не были, следовательно, пени начислены необоснованно. Поэтому не требуется согласия грузополучателя, не являющегося законным владельцем вагонов, в которых перевозится груз, на изменение нормативного срока доставки груза на основании договора, заключенного между перевозчиком и грузоотправителем [15].

В уставе РЖД упомянуто, что для достижения целей организация вправе осуществлять в том числе следующие основные виды деятельности: 1) перевозка пассажиров, включая перевозку пассажиров в пригородном сообщении, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом общего пользования, в том числе для государственных нужд, воинские и специальные железнодорожные перевозки; 2) оказание услуг по предоставлению локомотивной тяги; 3) транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего и необщего пользования; 4) погрузочно-разгрузочная деятельность на железнодорожных путях общего и необщего пользования; 5) сопровождение и охрана грузов в пути следования и на железнодорожных станциях; 6) оказание услуг по проведению планового и текущего ремонта, технического обслуживания вагонов, контейнеров и локомотивов, по проведению ремонта колесных пар, а также промывочно-пропарочных работ [6]. При безраздельной монополии РЖД отсутствует конкуренция за железнодорожные маршруты, поэтому ценообразование за перевозки пассажиров и грузов находится в руках одного-единственного лица. По данным Счётной палаты РФ, при наличии необходимой инфраструктуры по отдельным железнодорожным направлениям в ряде субъектов Приволжского федерального округа не организовано пригородное пассажирское сообщение, что является сдерживающим фактором для обеспечения транспортной связанности между столицами регионов и центрами экономического роста [12]. Поэтому на первый план выступают меры по демонополизации перевозок и переводу перевозочных мощностей из государственной собственности в частную. Иностранный опыт прямо демонстрирует институциональную успешность таких изменений. Как подмечает М. А. Дюбанов, первая полноценная реформа железных дорог была проведена в Швеции в конце 1980-х гг. Планомерный процесс демонополизации начался с того, что железнодорожную монополию разделили на два сектора: инфраструктурный и эксплуатационный. Для этого на базе монополии созданы две компании, одна из которых занималась решением вопросов развития и поддержания железнодорожной инфраструктуры (Banverket), а другая осуществляла грузовые и пассажирские перевозки (Statens Jarnvagars). Поэтапный переход железных дорог в частную собственность продолжился в 2001 г., когда на базе эксплуатационного сектора был создан ряд обособленных предприятий, специализирующихся на отдельных видах деятельности: Green Cargo AB (управление грузовыми перевозками); Statens Jarnvagars (управление пассажирскими перевозками); Euromaint (ремонтно-техническое управление); Unigrid (управление по автоматизации и информационным технологиям); Jernhusen (управление объектами железнодорожной недвижимости) [16].

Подводя итог настоящего исследования, отметим, что от развитости и конкурентоспособности железнодорожной транспортной отрасли зависят возможности экономического развития регионов и обеспечение качества жизни жителей местных сообществ. Важным значением для железнодорожного транспорта обладает тарифное регулирование перевозок, которое в условиях монополии сводится к одностороннему волеизъявлению государственных органов. Ранее Правительством РФ использовались способы по демонополизации, однако процесс реформирования свернули. По нашему мнению, обоснованно предложено, что: 1) РЖД следует владеть только инфраструктурным комплексом и выступать от имени государства в качестве гаранта целостности железнодорожной транспортной сети; 2) необходимо выделить локомотивную составляющую из железнодорожного тарифа. На основании приведённых аргументов полагаем целесообразным исключить из ст. 9 раздела II Постановления Правительства РФ от 27 октября 2021 г. № 1838 «Об утверждении устава открытого акционерного общества «Российские железные дороги» пункты 4, 5, 6, 7, 8, 12. Кроме того, считаем необходимым исключить из п. 4.1.2 раздела 4 Постановления Федеральной энергетической комиссии РФ от 17 июня 2003 г. № 47-т/5 «Об утверждении Прейскуранта № 10–01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами» третью часть тарифа в виде платы за организацию продвижения по инфраструктуре РЖД локомотива, используемого для тяги грузовых поездов, или в одиночном следовании.

Литература:

1. Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 170;
2. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426;
3. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169;
4. Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 «О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2366;
5. Постановление Правительства РФ от 5 августа 2009 г. № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» // СЗ РФ. 2009. № 32. Ст. 4051;
6. Постановление Правительства РФ от 27 октября 2021 г. № 1838 «Об утверждении устава открытого акционерного общества «Российские железные дороги»» // СЗ РФ. 2021. № 45. Ст. 7500;
7. Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2017 г. № 2991-р «О ежегодных темпах роста тарифов на перевозку грузов железнодорожным транспортом общего пользования» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс:] https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_286794/;
8. Распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2021 г. № 2424-р «Об утверждении Национального плана («дорожной карты») развития конкуренции в Российской Федерации на 2021–2025 годы» // Официальный сайт Министерства транспорта Российской Федерации [Электронный ресурс:] https://mintrans.gov.ru/documents/2/11625;
9. Постановление Федеральной энергетической комиссии РФ от 17 июня 2003 г. № 47-т/5 «Об утверждении Прейскуранта № 10–01 “Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами”» // Российская газета. 2003. № 164;
10. Соглашение между Правительством Москвы и Правительством Московской области об организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом от 28 апреля 2011 г. № 77–506 // Официальный сайт Мэра Москвы [Электронный ресурс:] https://www.mos.ru/authority/documents/doc/9555220/;
11. Распоряжение Комитета по ценам и тарифам Московской области от 5 декабря 2022 г. № 231-Р «Об утверждении Прейскуранта «Тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом по межсубъектным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении по регулируемым тарифам на территории Московской области»» // Официальный сайт Комитета по ценам и тарифам Московской области [Электронный ресурс:] https://ktc.mosreg.ru/;
12. Транспортная доступность // Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации. Москва. 2022. № 12 (301);
13. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2021 г. // Федеральная антимонопольная служба России. Москва. 2022;
14. ГОСТ 34530–2019. Транспорт железнодорожный. Основные понятия. Термины и определения // Официальное издание. Москва. Стандартинформ, 2019 г.;
15. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4, утверждённый Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 февраля 2022 г. [Электронный ресурс:] http://www.consultant.ru (дата обращения: 20.01.2023);
16. Дюбанов М. А. Реформирование естественных монополий: проблемы, состояние, перспективы развития (на примере реформы железнодорожного транспорта за рубежом) // Проблемы экономики и юридической практики. 2009. № 21 (54). С. 26;
17. Реестр субъектов естественных монополий. Реестр субъектов естественных монополий на транспорте. Раздел I «Железнодорожные перевозки». Официальный сайт ФАС России: http://fas.gov.ru/pages/activity/tariffregulation/reestr-subektov-estestvennyix-monopolij.html (дата обращения: 03.01.2023).