В настоящее время в связи с реформированием Министерства внутренних дел России и его территориальных органов, совершенствованием системы гарантий прав и основных свобод граждан, отмечается повышенное внимание государства и общества к вопросам правового статуса сотрудников органов внутренних дел. Существенно возросли требования к служебной дисциплине, а так же к профессиональным и моральным качествам сотрудников органов внутренних дел (полиции).
В 2011 году была сформирована новая законодательная база деятельности МВД России, приняты федеральные законы:
от 7 февраля 2011 г. №3- ФЗ «О полиции»;
от 19 июля 2011 г. №247 - ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
от 30 ноября 2011 г. №342 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации.
Принятые нормативные правовые акты положили начало не только обновлению органов правопорядка страны, но формированию новых подходов в их деятельности, в том числе и во взаимоотношениях полиции и общества.
Однако, несмотря на принимаемые меры по профилактике, нарушения служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел остаются на достаточно высоком уровне. Так, в 2008 году было выявлено 146 033 фактов нарушения служебной дисциплины, к дисциплинарной ответственности привлечено 47 358 сотрудников; в 2009 году - 157 107 нарушений, и привлечено к дисциплинарной ответственности 56 021 сотрудник; в 2010 году выявлено 166 846 нарушений служебной дисциплины, к дисциплинарной ответственности привлечено 63 294 сотрудника [1].
Ряд происшествий произошедших с участием и по вине сотрудников полиции вызвал большой общественный резонанс и резкий рост критики в адрес МВД, что способствует формированию негативного отношения граждан к органам внутренних дел, снижению эффективности принимаемых мер по укреплению доверия граждан к органам правопорядка.
Представляется что, реализация принципа ответственности сотрудников органов внутренних дел (полиции) в случае нарушения служебной дисциплины предполагает наступление мер юридической ответственности за совершаемые ими дисциплинарные проступки. И здесь следует отметить, что из всех видов юридической ответственности, применяемых к ним, на практике приоритет отдается мерам дисциплинарной ответственности, которые призваны, с одной стороны, стимулировать сотрудников органов внутренних дел к надлежащему выполнению своих служебных обязанностей, а с другой - способствовать профилактике и предупреждению правонарушений.
Государственное принудительное воздействие в сфере отношений по поводу реализации дисциплинарной ответственности реализуется в форме мер дисциплинарного принуждения. Важно отметить, что дисциплинарное принуждение значительно шире по своему содержанию, чем дисциплинарная ответственность, так как включает в себя меры дисциплинарного пресечения, меры дисциплинарного процессуального обеспечения, меры дисциплинарного дестимулирования, дисциплинарные взыскания и меры материальной ответственности [2].
В правовой науке дисциплинарная ответственность рассматривается как особый вид государственного принуждения, связанного с применением субъектами дисциплинарной власти санкций за совершенные подчиненными субъектами дисциплинарные проступки. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения, т.е. применяется должностными лицами (начальниками, командирами) подразделений, в которых проходит службу сотрудник органов внутренних дел [3].
История становления и развития органов внутренних дел в нашей стране показала, что система дисциплинарных отношений в милиции строилась применительно к дисциплинарным отношениям, сложившимся в Красной армии и регулировалась по большей части нормами дисциплинарных уставов, как Рабоче-крестьянской Красной Армии, так и Рабоче-крестьянской милиции.
Установление и нормативное закрепление дисциплинарных правоотношений в милиции в предвоенных условиях и в годы гражданской войны, близких по своему содержанию к воинским, имело положительное значение, так как способствовало повышению ее мобильности, боеготовности, организованности, обеспечило достаточно быструю перестройку работы милиции на военный лад. Дисциплина и дисциплинарные отношения в советской милиции в годы Великой Отечественной Войны и их правовое регулирование строились на принципах соответствия подчиненности этих отношений законам войны, вооруженной борьбы; безусловного единоначалия и безусловной исполнительности; полного приоритета и незыблемости дисциплинарных требований, правил и норм; строгой единоличной ответственности за допущенные нарушения и совершенные преступления. Однако, такая практика, в послевоенные годы не оправдала себя в силу ее жесткости. Она не только не дала позитивных результатов, но и не учитывала эффективности партийно-политической идеологической работы в милиции. Началом этапа «демократизации» дисциплинарных отношений в органах внутренних дел стало принятие Дисциплинарных уставов ОВД 1971 и 1984 годов, которые ознаменовали собой новый уровень правового регулирования служебной дисциплины и дисциплинарных отношений в этих органах.
Без малого вековой опыт организации и деятельности советской милиции свидетельствует о том, что высокие показатели в выполнении возложенных на нее задач достигались только тогда, когда в основе дисциплинарных отношений лежали нормативно-правовые акты, и в первую очередь дисциплинарные уставы, когда поддерживалась и осознанно соблюдалась служебная дисциплина, когда начальствующий состав предъявлял к сотрудникам высокую и постоянную требовательность, когда существовал институт работников, непосредственно отвечавших за воспитательную работу с личным составом.
Следует отметить, что недавно принятые федеральные законы по юридической технике значительно превосходят ранее действовавшее законодательство и существенным образом отличаются в плане конструирования и изложения правовых норм. Сочетание норм материального и процессуального права в рамках одного нормативного правового акта способствует правильному их толкованию, пониманию и применению на практике.
Действующее служебное законодательство («О полиции», «О службе в органах внутренних дел») содержит ряд правовых норм, регламентирующих применение мер дисциплинарного принуждения в отношении сотрудников органов внутренних дел, вместе с тем, по-прежнему остаются не в полной мере урегулированными ряд проблемных вопросов. В результате тщательность и объективность разбирательства при совершении сотрудником дисциплинарного проступка зависят не от точного соблюдения правовых норм, а ставятся в прямую зависимость от усмотрения и уровня правовой культуры лиц, налагающих дисциплинарные взыскания. В целях их разрешения, предлагаем:
Законодательно закрепить определение дисциплинарного проступка, под которым следует понимать виновное деяние, выразившееся в неисполнении, ненадлежащем исполнении или превышении служебных полномочий, закрепленных в нормативных правовых и иных актах, при отсутствии признаков правонарушения уголовного или административного характера, за которое служебным законодательством предусмотрена дисциплинарная ответственность.
Уточнить определение «служебная дисциплина», путем изложения его в следующей редакции: служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Президентом Российской Федерации, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил, непосредственно связанных с выполнением обязанностей по службе [4].
Дополнить ст. 51 ФЗ «О службе в ОВД…» следующим пунктом: «если сотрудником совершено нарушение служебной дисциплины, не носящего характер грубого нарушения служебной дисциплины, начальник вправе не привлекать его к дисциплинарной ответственности, а ограничиться предупреждением о недопустимости в дальнейшем совершения нарушений служебной дисциплины. Предупреждение о недопустимости в дальнейшем совершения нарушений служебной дисциплины не является дисциплинарным взысканием».
Исключить из перечня дисциплинарных взысканий, применяемых к сотрудникам органов внутренних дел, санкции, схожие по характеру последствий для нарушителя. Так, можно констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между такими взысканиями как «выговор» и «строгий выговор». По нашему мнению, дисциплинарное взыскание в виде строгого выговора необходимо исключить.
Дополнить статью 51 ФЗ «О службе в ОВД…» пунктом 10 и изложить его в следующей редакции: «Взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии применять один раз за время пребывания сотрудника в занимаемой должности. Неполное служебное соответствие не может быть применено к сотруднику, занимающему должность менее одного года».
На законодательном уровне, по-прежнему, остался не решенным вопрос об особенностях привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, в отношении которых была произведена замена административной ответственности дисциплинарной. Нет также и указания на необходимость информировать должностное лицо, возбудившее дело об административном правонарушении, о примененном в отношении виновного сотрудника дисциплинарном взыскании.
Думается, что в ст. 51 федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в ОВД…» необходимо внести уточнение о том, какие взыскания следует применять в случае замены административной ответственности дисциплинарной, в целях обеспечения справедливости наказания. Очевидно, что при совершении административного правонарушения, влекущего для обычного гражданина административный штраф, ограничиться замечанием вряд ли возможно. С другой стороны, факт привлечения сотрудника к административной ответственности не влечет никаких последствий по службе, в отличие от дисциплинарного взыскания.
Современные реалии диктуют необходимость отказа от построения дисциплинарных отношений в полиции, с ориентацией на дисциплинарные отношения исторически сложившиеся в Советской Армии и Вооруженных Силах РФ, поскольку наше общество и государство вышло из того состояния, когда требовались жесткая централизация государственного управления, милитаризации труда и военизация полиции.
В заключение отметим позицию, высказанную авторским коллективом под руководством В.Л. Кубышко о том, что «…ни одна, даже самая жесткая система контроля и наказаний не в состоянии обеспечить тот уровень служебной дисциплины, который может создать сознательное выполнение сотрудниками правил и норм поведения. Сознательность и самоконтроль сотрудников напрямую зависит от уровня их мотивации к службе. Для руководителя очень важно знать мотивацию работников и уметь эффективно управлять ею с целью повышения результативности и качества трудовой деятельности, обеспечения высокого уровня служебной дисциплины» [5].
Литература:
Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2010 год: Сборник аналитических и информационных материалов. — М.: ЦОКР МВД России, 2011. С.44 — 48
Тимошенко И.В. Административно-процессуальная деятельность (административный процесс). Ростов н/Д, 2007. С. 236 — 239.
Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина.— М.: Ось-89, 2009. С. — 58.
Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. — Воронеж: изд-во Воронеж. Гос. Ун-та, 2007. — С. 639.
Психологическое обеспечение профилактики нарушений служебной дисциплины в органах внутренних дел: Учебно – методическое пособие. – М.: ЦОКР МВД России, 2008. С. — 154.