В статье проанализированы актуальные проблемы в сфере муниципального нормотворчества, выделены типичные нарушения в муниципальных нормативных правовых актах.
Ключевые слова : местное самоуправление, муниципальное нормотворчество, муниципальный уровень, местная администрация, муниципальное правотворчество.
The article analyzes current problems in the field of municipal rulemaking, highlights typical violations in municipal regulatory legal acts.
Keywords: local self-government, municipal rule-making, municipal level, local administration, municipal law-making.
Правовое регулирование вопросов муниципального правотворчества на всех уровнях имеет место в целях для создания действенной и непротиворечивой нормативно-правовой базы местного значения уровня, с присущими ей качествами соответствия потребностям развития локальных территориальных образований и интересам местного населения. С учетом указанного, уровень качества издаваемых на локальном уровне нормативно-правовых актов, несомненно, должен расти. Однако по состоянию на текущий период состояние муниципального правотворчества за последний период зачастую становилось предметом постоянных дискуссий.
Приступая к рассмотрению проблемных вопросов по данной теме целесообразно рассмотреть проблему понятий. Касательно понятия «муниципальный нормативный правовой акт», следует отметить, что он употребляется в норме ст. 43.1 ФЗ № 131-ФЗ в контексте федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов [1]. Указанная норма была внесена в этот нормативно-правовой акт по истечении четырех лет с даты его принятия. Определение указанного термина в законе отсутствует, критерии отнесения муниципальных правовых актов к числу нормативных, и, следовательно, подлежащих включению в федеральный регистр, не установлены.
На практике отсутствие легального определения муниципального нормативного правового акта и регламентации его признаков возлагает квалификацию муниципального правового акта в качестве нормативного либо правоприменительного на принявший его орган местного самоуправления, либо должностное лицо, необоснованно полагаясь на его личное усмотрение, не всегда подкрепленное компетентностью.
В ходе изложения проблем муниципального правотворчества прежде всего, следует отметить сложности формулирования однозначных понятий, используемых в муниципальных правовых актах. Указанная проблема обусловлена тем обстоятельством, что подготовка разных нормативных правовых актов осуществляется несколькими разработчиками, что влечет противоречия по определениям, используемым в нормативных правовых актах.
Учитывая наличие в правотворчестве, в т. ч. и локального уровня, безосновательной спешки при разработке и утверждении проектов нормативных правовых актов муниципального уровня, муниципальные правовые акты имеют такие недостатки, как бессистемность и несогласованность между собой. Также отмечается проблема включения в нормативный правовой акт муниципального уровня норм, содержащих отсылку к другим нормативным актам, в которые, в свою очередь, соответствующие нормы не включены.
Вышеуказанные проблемы обусловлены, прежде всего, тем, что на практике органы местного самоуправления не привлекают в необходимом объеме внимание в ходе разработки проектов нормативных правовых актов. Указанные обстоятельства связаны с тем, что непосредственные разработчики проекта правового акта муниципального уровня большей частью приступают к подготовке текста проекта без соответствующей подготовки, что оправданно исключительно при разработке акта небольшого объема и включающего нормы — предписания.
Между тем, в случае подготовки нормативного акта муниципального уровня, направленного на осуществление системной регламентации отдельной социально-правовой сферы деятельности муниципального образования, необходима предварительная детальная проработка общей концепции проекта, без которой результат может оказаться неплодотворным.
В различных исследованиях, посвященных муниципальному нормотворчеству, учеными-правоведами акцентируется внимание, в основном на недоработках муниципальных актов, таких как бессистемность, безадресность, дублирование правовых норм, недостаточное либо излишнее регулирование, несвоевременное внесение изменений в муниципальные акты с учетом изменений регионального и федерального законодательства, принятие нормативных актов органами и должностными лицами муниципалитетов без учета норм законодательства, либо с превышением имеющейся компетенции [2, с. 74].
О нерациональности дублирования уже имеющихся в федеральном законодательстве правовых положений в нормативных актах меньшей юридической силы в научной литературе упоминается неоднократно на протяжении длительного периода времени, между тем, процедура нормотворческой деятельности органов местного самоуправления построена большей частью на воспроизведении действующих нормативных положений федерального уровня [3, с. 325].
Такое переписывание не только является способом включения несоответствий в нормативные правовые системы муниципального уровня, но и усложняет применение законодательства, регулирующего различные общественные отношения. Указанная актуальная проблема муниципального нормотворчества в большей степени связана с отсутствием четко сформулированных и поставленных целей и задач, что является неотъемлемой частью как нормативного регулирования той или иной сферы общественных отношений, так и построения нормотворческого процесса деятельности на всех уровнях власти.
Также в числе проблем нормотворчества на муниципальном уровне отмечается отсутствие единой системы органов местного самоуправления, что обусловливает различие в системе построения муниципальных органов, а также различие нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Более того, не уменьшает проблем факт неограниченного количества субъектов, осуществляющих правотворчество на муниципальном уровне.
В качестве еще одной актуальной проблемы и одновременно особенностью муниципального нормотворчества является закрепление в уставе муниципального образования видов правовых актов, должностных лиц, их полномочий по изданию соответствующих актов, порядок принятия и вступления в силу актов органов местного самоуправления. На практике вышеуказанный правовой акт не регулирует порядок принятия нормативных актов, что приводит к наличию множества проблем муниципального нормотворчества, возникающих в процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
В рамках рассмотрения вопроса о проблемах муниципального нормотворчества нельзя не отметить вопросы его эффективности. Полагаю обоснованной позицию о недостаточности внимания к актуальным вопросам нормотворчества органов местного самоуправления со стороны российских исследователей и юридической науки в целом [3, с. 34]. В результате следует отметить отсутствие у субъектов муниципального нормотворчества и правоприменителей необходимой концептуальной основы для формирования стратегии муниципального правотворчества, реализации критериев оценки ее качества.
В сфере муниципального нормотворчества дискуссионным является вопрос о правомочии главы муниципального образования на издание муниципальных правовых актов от своего имени. Анализ различных норм ФЗ № 131-ФЗ приводит к неоднозначным выводам:
— согласно норме ч. 4 ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ, с учетом статуса главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления, его полномочия на издание постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности представительного органа могут иметь место при замещении главой муниципального образования должности председателя представительного органа; его полномочия на издание постановлений и распоряжений местной администрации могут быть реализованы в случае исполнения им обязанностей главы местной администрации [1];
— согласно норме ч. 1 ст. 34 и ч. 1 ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ, глава муниципального образования наделен полномочиями по разрешению вопросов локального уровня, но реализация властных полномочий без издания соответствующих правовых актов не представляется возможной [1].
Определение правомочий других должностных лиц также являет собой проблему в сфере муниципального правотворчества ввиду следующих обстоятельств. Согласно норме ч. 7 ст. 43 ФЗ № 13-ФЗ, указанные субъекты осуществляют нормотворчество путем издания распоряжений и приказов в пределах компетенции, регламентированной уставом соответствующего муниципального образования [1]. Учитывая отдельное упоминание о председателе представительного органа, главе муниципального образования, и главе местной администрации в ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ, в данном случае это касается должностных лицах местной администрации. Определенные трудности в контексте рассмотрения указанной проблемы обусловлены предоставлением некоторыми законодательными актами полномочий органам местной администрации, переступая тем самым через полномочия соответствующего органа местного самоуправления.
Еще одним недостатком в сфере правового регулирования нормотворчества органов и должностных лиц местного самоуправления следует отметить отсутствие четкого понимания предмета муниципального правотворчества в контексте правового регулирования ответственности указанных субъектов, что является первопричиной недостатков уставов муниципальных образований, препятствует реализации целей муниципальной ответственности.
Кроме того, в связи с рассмотрением проблем муниципального нормотворчества нельзя не отметить перечень вопросов, по которым необходимо проведение согласования. Нормами ФЗ № 131-ФЗ закреплен перечень вопросов, по которым проекты правовых актов подлежат обязательному согласованию между органами местного самоуправления, среди которых, прежде всего, следует отметить вопросы, регулирующие инвестиционную и предпринимательскую деятельность (ст. 7, ст. 46 ФЗ № 131-ФЗ), а также предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, касающиеся расходов из средств местного бюджета (пп. 12 ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ), и утверждения структуры местной администрации (пп. 8 ст. 37 ФЗ № 131-ФЗ) [1]. Наряду с фрагментарностью круга вопросов, по которым необходимо проводить согласование, на муниципальном уровне также не закреплена данная процедура. Анализ местных правовых актов не дает полного ответа, какие органы (должностные лица) должны проводить согласование, и какой порядок согласования.
Что касается практического аспекта проблем муниципального нормотворчества, то необходимо отметить следующее. Правоприменительные органы, в числе которых судебные органы, а также прокуратура и юстиция, иные уполномоченные государственные органы, в настоящее время осуществляют контроль не качества правового акта в целом, а его законности; в большей части исправление недостатков правовых актов органами местного самоуправления имеет целью устранение несоответствий законодательству.
В результате подобной правоприменительной деятельности нарушения правил юридической техники, не влияющие на законность муниципального акта, остаются в большинстве своем без внимания и не исправляются. В свою очередь, выявление органами контроля и надзора муниципальных правовых актов, не соответствующих действующему законодательству, имеет также и отрицательные последствия в виде пассивной позиции муниципальных органов, проводящих работу по исправлению недостатков, в основном, после получения соответствующего указания контролирующей инстанции.
Таким образом, проблемы законодательного регулирования местного самоуправления далеко не исчерпываются трудностями регламентации правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В этой сфере, как и во многих других, отечественное законодательство о местном самоуправлении содержит много противоречий.
На основе проведенного анализа состояния муниципального правотворчества и практики его реализации можно сделать вывод о наличии ряда острых проблем, касающихся качества и эффективности законодательной базы местного самоуправления, среди которых следует выделить такие основные как:
— отсутствие единых подходов к осуществлению муниципальной правотворческой политики;
— отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов) и органами местного самоуправления;
— ненадлежащее обеспечение финансово-экономическими полномочиями самостоятельности муниципальных образований.
Несмотря на то, что на протяжении длительного периода времени продолжается организационно-правовая реформа местного самоуправления в Российской Федерации, большинство обозначенных в настоящем параграфе проблем остаются нерешенными, что требует проведения различного рода мероприятий как теоретического, так и практического характера.
Литература:
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2023) // «Российская газета» от 8 октября 2003 г. № 202.
- Гребенникова А. А., Лагун И. В., Масляков В. В. Муниципальное нормотворчество: типовые проблемы и пути решения // МНИЖ. 2021. № 1–4 (103). С. 73–76.
- Румянцев М. Б. Муниципальный правотворческий процесс в Российской Федерации: проблемы и основные особенности // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 3. С. 33–36.
- Энохов П. А. Некоторые правовые аспекты муниципального правотворческого процесса // Эпомен. 2019. № 24. С. 322–327.
