Общество можно считать цивилизованным лишь в том случае, если оно регулируется нормативно-правовыми актами, принимаемыми законодательным органом страны. В Российской Федерации такое полномочие отведено его парламенту, законодательному и представительному органу — Федеральному Собранию. От эффективности законодательной деятельности зависит экономическое и социальное благополучие государства, национальная безопасность, сотрудничество с регионами и пр. Последние годы для России, а именно 2021–2022 годы вызвали необходимость разработки новых направлений законодательной деятельности, что и вызвало определенные трудности в работе Федерального Собрания РФ. В статье рассмотрены основные проблемные аспекты законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, проанализированы ключевые показатели, необходимые для анализа эффективности работы парламента страны, а также предложены рекомендации по совершенствованию законодательной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации РФ.
Ключевые слова: Федеральное Собрание, Совет Федерации, Государственная Дума, Российская Федерация, законодательная деятельность, законодательная инициатива, федеральный закон, законопроект, проблема законодательной деятельности.
A society can be considered civilized only if it is regulated by normative legal acts adopted by the legislative body of the country. In the Russian Federation, such authority is assigned to its parliament, legislative and representative body — the Federal Assembly. The economic and social well-being of the state, national security, cooperation with the regions, etc. depend on the effectiveness of legislative activity. Recent years for Russia, namely 2021–2022, have caused the need to develop new areas of legislative activity, which caused certain difficulties in the work of the Federal Assembly of the Russian Federation. The article considers the main problematic aspects of the legislative activity of the Federal Assembly of the Russian Federation, analyzes the key indicators necessary to analyze the effectiveness of the country's parliament, and also offers recommendations for improving the legislative activity of the State Duma and the Federation Council of the Russian Federation.
Keywords: Federal Assembly, Federation Council, State Duma, Russian Federation, legislative activity, legislative initiative, federal law, bill, problem of legislative activity.
Федеральное Собрание Российской Федерации рассматривают федеральные законы. Ни один федеральный закон не может быть принят без одобрения парламента страны. Сначала законопроект проходит этап слушания в Государственной Думе, нижней палате парламента страны, затем он одобряется или отклоняется верхней палатой Федерального Собрания-Советом Федерации.
Правом предлагать федеральный закон, вносить изменения к существующим или предлагать поправки к чужим проектам, а также отменять федеральный закон в РФ обладают:
— Президент РФ;
— Государственная Дума;
— Совет Федерации;
— Правительство РФ;
— Верховный суд РФ;
— Конституционный суд РФ;
— Региональные парламенты.
Нужно сказать, что с 2013 году таким правом обладают и граждане РФ. Они могут подать электронно проект своего законопроекта через специальный сайт, именуемый «Российская общественная инициатива (РОИ)». Суть системы такова, что проект закона должен пройти модерацию на сайте, затем получить одобрение иных граждан (более 100000 чел. должны поддержать законопроект в течение 1 календарного года). После этого экспертная комиссия решает, отклонить законопроект гражданина или отправить на рассмотрение в нижнюю палату Федерального Собрания РФ.
Нужно отметить, что с момента создания сайта по ноябрь 2022 года из 20086 лишь 6 законодательных инициатив граждан страны стали законами. Причиной этому является отклонение огромного количества законопроектов Государственной Думой. Как отмечают современные общественные деятели, сегодня есть возможность эффективно взаимодействовать с населением в вопросах законодательной деятельности, но к сожалению депутаты делают это скорее формально, не уделяя должного внимания рассмотрению каждой законодательной инициативы, поступающей от населения России. К тому же период голосования за законопроект достаточно большой, а этап прохождения его по стадиям проверок, начиная с модерации — трудоемкий. Было бы целесообразно, по нашему мнению, изменить срок поддержки законодательной инициативы граждан путем голосования других граждан на более короткий, например, 6–8 месяцев.
Законотворческая деятельность парламента страны достаточно обширная. Представим в таблице 1 структуру федеральных законов, рассмотренных Федеральным Собранием РФ в 2021–2022 годах.
Таблица 1
Структура федеральных законов, рассмотренных Федеральным Собранием РФ в 2021–2022 годах
|
Блок рассмотренных НПА |
2021 г. |
2022 г. |
|
По бюджету и финансовым рынкам |
183 |
179 |
|
По конституционному законодательству и государственному строительству |
148 |
152 |
|
По экономической политике |
134 |
126 |
|
По социальной политике |
124 |
120 |
|
По федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера |
69 |
42 |
|
По аграрно-продовольственной политике и природопользованию |
51 |
42 |
|
По обороне и безопасности |
50 |
48 |
|
По международным делам |
43 |
35 |
|
По науке, образованию и культуре |
31 |
25 |
|
По Регламенту и организации парламентской деятельности |
14 |
8 |
Как видно по данным таблицы 1, всего в 2021 году Федеральным Собранием Российской Федерации было рассмотрено 847 федеральных законов, в 2022 году -777 федеральных законов. Отметим, что не все законы носят разрешительный характер, обычно на их долю приходится около 40–50 % от всех рассмотренных законопроектов. В структуре федеральных законов, находящихся на рассмотрении Федерального Собрания РФ, встречаются и запретительные законы (на их долю обычно приходится 30–35 %).
В структуре федеральных законов, рассмотренных Федеральным собранием РФ в 2021–2022, преобладают такие НПА, как:
— бюджет и финансовым рынкам;
— по конституционному законодательству и государственному строительству;
— по экономической политике;
— по социальной политике (рис. 1).
Рис. 1. Структура наиболее часто рассматриваемых Федеральным Собранием РФ федеральных законов за 2021–2022 годы, %
Рассмотрим основные проблемные аспекты, связанные с законодательной деятельности Федерального Собрания РФ за 2021–2022 годы.
Отличительной особенностью законодательной деятельности Федерального Собрания РФ в 2021–2022 годах является быстрое рассмотрение их. Это связано с кризисными обстоятельствами, вызванными последствиями короновирусной инфекцией и нынешней нестабильной политической ситуацией в стране, которые требуют от государства быстрых законодательных решений. Возможно это создает проблему недостаточного уровня рассмотрения всех аспектов законодательных актов, а также не совсем эффективной системы прогнозирования последствий принятия того или иного федерального закона.
Как известно, одним из основополагающих направлений деятельности Федерального Собрания, в частности Совета Федерации, является сотрудничество с субъектами РФ.
Нагрузка на верхнюю палату парламента страны в аспекте рассмотрения проектов законодательных инициатив регионов огромная. В 2021 году на рассмотрение Совета Федерации поступило 150 ПЗИ от субъектов страны, в 2022 году — 104. Если средняя скорость рассмотрения федеральных законов в анализируемом периоде равнялась 85–90 дням, то скорость рассмотрения Федеральным Собранием РФ проектов законодательных инициатив субъектов значительно больше (рис. 2).
Рис. 2. Скорость рассмотрения Федеральным Собранием проектов законодательных инициатив субъектов РФ за 2021–2022 годы, дн.
Как видно по данным рис. 2, в 2022 году парламент страны в среднем рассматривал ПЗИ субъектов РФ 154 дней, что на 21 дня больше, чем в 2021 году. Это, конечно же, говорит о недостаточной эффективности в аспекте сотрудничества с регионами страны и требует совершенствования.
Основной проблемой, нашему мнению, в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации является противоречивость или несоответствие некоторых аспектов их правовому регулированию. Рассмотрим данную проблему на примере регулирования деятельности самозанятых.
Институт самозанятых закрепился в России в 2018 году после принятия Государственной Думой 15.11.2018 г. и одобрением Совета Федерацией 23.11.2018 г. Федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход»» от 27.11.2018 № 422-ФЗ.
В 2021 году количество самозанятых в стране достигло более 1 млн. чел., в 2022 году — более 4 млн. чел. Стремительный рост данной категории занятых граждан зародило и определенные проблемы, в частности, проблему подсудности дел с участием самозанятых.
В настоящее время дела с участием самозанятых граждан рассматриваются судами общей юрисдикции. Их количество в последние годы значительно растет. По нашему мнению, споры с участием самозанятых граждан в РФ должны рассматриваться в арбитражном суде, предназначенном решать экономические споры, возникающие в процессе осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с принятым ФЗ № 422, индивидуальные предприниматели также могут быть самозанятыми. В таком случае возникает вопрос о корректности рассмотрения дел с участием самозанятых судами общей юрисдикции РФ, что подчеркивает наличие пробелов в законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ.
В 2021 году Федеральным Собранием РФ был принят Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»», согласно которому акцент делает на электронном формате контроля. Если на государственном уровне такая работа осуществляется более качественно, то на муниципальном все не ключевые показатели достигаются. Более того, в настоящее время не осуществляется эффективный мониторинг за осуществлением этой деятельности. Это также говорит о пробелах в принятии некоторых новых законопроектов парламентом страны.
Отметим, что в 2021–2022 году законодательная деятельность Федерального Собрания РФ отличается своей направленностью, которую можно назвать кризисно ориентированной. Так, в 2021 году основная часть рассматриваемых законопроектов Федеральным Собранием РФ были связаны с преодолениями последствий короновирусной инфекции. В основном упор делался на изменение налогового, трудового законодательства, внесение изменений и разработка мер законодательного совершенствования финансовой-бюджетной политики и т.д.
С февраля 2022 года вектор законодательной деятельности Федерального Собрания РФ направлен на изменения, вызванные ситуацией на Украине. Так, Федеральное Собрание разработало огромное количество проектов изменений в федеральные законы РФ, а также ободрило новые нормативно-правовые акты федерального уровня. Акцент в настоящее время делается на поддержке экономической сферы (легализация параллельного импорта, поддержка субъектов предпринимательства в условиях санкций, импортозамещение и пр.), поддержка безопасности страны и поддержание политической стабильности, поддержка беженцев из Украины и пр.
По нашему мнению, фокусирование внимания Федерального Собрания РФ в аспекте законодательной деятельности, с одной стороны является положительным, так как принимаются своевременно необходимые законодательные меры, но с другой стороны, это приводит к проблеме узкой направленности законодательной деятельности парламента страны. Как мы считаем, не все принятые федеральные законы будут актуальными в долгосрочной перспективе. Так, например, легализация параллельного импорта считается временной мерой, поддержка субъектов предпринимательства также считается целесообразным только в ближайшей перспективе. Было бы правильным, по нашему мнению, Федеральному Собранию принимать законопроекты, которые будут носить долгосрочный характер. Это может быть, например, принятие федерального закона о поддержке субъектов предпринимательства в кризисных условиях и т.д.
Изменения, связанные со специальной военной операцией, проводимой на Украине Российской Федерацией, потребовали от парламента страны разработки новых и более значимых нормативно-правовых актов.
В первую очередь необходимым стало совершенствование правового регулирования беженцев, пребывающих из ДНР и ЛНР на территорию России. Федеральным Собранием было принято несколько нормативно-правовых актов, гарантирующих социальную помощь прибывшим в РФ жителям Украины. Однако здесь возникло серьезное противоречие. После признания Президентом страны В. В. Путиным независимости ДНР и ЛНР 21 февраля 2022 года действие этих НПА прекратилось, в связи с тем, что после объявления независимости эти граждане перестали являться жителями Украины.
4 октября 2022 года были подписаны четыре важных федеральных конституционных законов о присоединении к Российской Федерации новых субъектов, а именно:
— Донецкой народной республики;
— Луганской народной республики;
— Херсонской области;
— Запорожской области.
Сегодня перед Федеральным Собранием одной из важной задач стала разработка законодательных актов, направленных на восстановление этих территорий и обеспечение гражданам достойного уровня жизни. Здесь также возникает проблема рационального распределения средств федерального бюджета, определений правильных векторов социальной политики и т.д.
Нужно сказать, что в эпоху цифровизации общества одним из ключевых моментов стало взаимодействие органов государственной власти с населением страны. В последние годы обращения граждан в Федеральное Собрание РФ значительно растет (рис. 3).
Рис. 3. Статистика обращения граждан РФ в Федеральное Собрание РФ по вопросам законодательной деятельности парламента, чел.
Если обратиться к сайту Федерального Собрания РФ, то на портале предусмотрена возможность обсуждения гражданами проектов законов (рис. 4).
Рис. 4. Скрин из вкладки «Обсуждения» сайта Совета Федерации Федерального Собрания РФ
Однако, как видно по рис. 4, последнее обсуждение по проекту закона было открыто в 2020 году. Это говорит о крайне низком уровне взаимодействия с населением. Сайт предусматривает возможность комментирования населением проектов законов (рис. 5).
Рис. 5. Скрин комментария к проектам законов из сайта Совета Федерации Федерального Собрания РФ
Нужно сказать, что данные комментарии обрабатываются соответствующими структурными подразделениями Федерального Собрания, однако, по нашему мнению, было бы целесообразно предусмотреть возможность голосования граждан за принятие того или иного законодательного акта. Более того, работа на сайте по части работ с гражданами должна вестись более активно, необходимо своевременно размещать новые законодательные акты или проекты изменений к существующим НПА.
Вышесказанное порождает проблему недостаточности уровня развития правовой помощи, правового информирования и просвещения граждан. Конечно же, Федеральное Собрание РФ осуществляет законодательную деятельность, не противоречивая законодательству страны, но не уделяет должного внимания совершенствования систем цифрового формата оказания населению необходимой правовой помощи.
В настоящее время большинство граждан просто не осведомлены законодательными изменениями. В правовом государстве учет мнения граждан является неотъемлемым элементом его функционирования. Именно поэтому необходимо проводить онлайн обсуждения законопроектов, разъяснять населению о новых изменениях в законодательстве страны. Было бы результативным разработать федеральную государственную информационную систему «Электронная правовая помощь», на базе которой консультационные структуры Федерального Собрания Российской Федерации в формате онлайн взаимодействовали бы с гражданами РФ, обрабатывали бы своевременно все поступающие обращение, результатом чего явилось бы осуществление эффективной законодательной деятельности, учитывающей мнения граждан страны и способствующей их правовому просвещению.
Еще одной проблемы законодательной деятельности, по нашему мнению, является практическая нечитаемость и запутанность принятых федеральных законов.
Так, в 28 июня 2021 года Федеральное Собрание принял Федеральный закон № 223-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Новые изменения достаточно значительно уменьшили круг обязанностей экспортеров по репатриации валютной выручки — зачислению ее на счета в российских банках строго в сроки, предусмотренные договорами с нерезидентами. Но как показывает практика, ввести ограничения более просто, чем потом их ликвидировать. Это привело к сложностям разъяснения новых изменений, внесенных в ФЗ № 223 от 28.06.2021 г. Этот федеральный закон, можно сказать, стал примером того, что и как не нужно делать, но никак не разъясняющим последовательность и правомерность действий субъектов.
Таким образом, анализ законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации за 2021–2022 годы выявил ряд положительных и проблемных моментов.
Основной акцент в работе Федерального Собрания РФ сегодня сделан на реализации социальных задач государства, финансовом и экономическом укреплении регионов, в том числе на усилении их мотивации к наращиванию собственной доходной базы, обеспечению политической стабильности страны и ее безопасности. Законодательная работа парламента страны ведется довольно активно, но многие новые федеральные законы являются трудночитаемыми и сложными в аспекте правового разъяснения.
2021–2022 годы характеризуются динамичным законодательным процессом, который осуществляет Федеральное Собрание РФ, однако рассмотрение нами большинства новых законопроектов позволило сделать вывод об их направленности на ближайшую перспективу, нежели долгосрочную. Конечно же, это обуславливает особенность политической ситуации, происходящей в настоящее время в России. Ведь впервые в истории страны Россия столкнулась с таким огромным количеством западных санкций, которые потребовали незамедлительного законодательного реагирования на поддержку импортозамещения, легализации параллельного импорта, совершенствования налогового, трудового права и пр. Проведение специальной военной операции на Украине вызвало необходимость активной законодательной инициативы в вопросах обеспечения национальной безопасности страны, развития оборонной промышленности, законодательного регулирования мобилизации граждан, поддержки семей мобилизованных граждан. Такое резкое увеличение нагрузки на парламент страны и приводит к недостаточному прогнозу оценки эффективности принимаемых законопроектов.
В заключении отметим, что при организации качественной системы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с населением страны, обеспечение высокого уровня оказания правовой помощи и учет мнения граждан по рассматриваемым законопроектам, а также осуществление грамотного прогноза эффективности принимаемых законопроектов на долгосрочную перспективу позволит значительно совершенствовать законодательную деятельность Федерального Собрания Российской Федерации.
Литература:
- Актуальные проблемы правотворческой и правоприменительной деятельности: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Иркутск, 9 апреля 2022 г. / ФГБОУ ВО «ИГУ»; [отв. ред. О. В. Горбач]. Иркутск: Издательство ИГУ, 2022.
- В России установили регионам квоты на прием беженцев из ЛНР, ДНР и с Украины». [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://rossaprimavera.ru/news/a0f585ba (12.11.2022).
- Информационный портал «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность». [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://knd. ac. gov.ru/about/ (13.11.2022 г.).
- Как в России принимают федеральные законы и как мы можем на это влиять [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://journal.tinkoff.ru/guide/law-and-order/ (13.11.2022 г.).
- Ключевые законы 2021–2022 гг. с комментариями экспертов [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://www.pgplaw.ru/news/press-releases/klyuchevye-zakony-2021–2022-gg-s-kommentariyami-ekspertov/(12.11.2022 г.).
- Парламентская газета РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://www.pnp.ru (13.11.2022 г.).
- Правовые итоги 2021 года https://www.garant.ru/article/1509198/ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: (13.11.2022 г.).
- Сайт Совета Федерации Федерального собрания РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http://council.gov.ru (13.11.2022 г.).
- Сайт Государственной Думы Федерального собрания РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http://council.gov.ru (12.11.2022 г.).
