О проблеме определения процессуального положения органов опеки и попечительства в гражданском судопроизводстве



В настоящее время в Российской Федерации реализуется политика по усилению поддержки со стороны государства малозащищенных категорий граждан, в том числе несовершеннолетних и недееспособных, а также граждан, нуждающихся в установлении опеки, или являющихся лицами из числа детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей. Большую роль в этом процессе играют органы опеки и попечительства.

Особенностью данных государственных органов является то, что они являются активными участниками гражданского судопроизводства. В соответствии со ст.ст. 46, 47 ГПК РФ, им предоставлено право предъявлять иски в защиту прав граждан, а также право давать заключения по делу, в котором выражается позиция органа опеки и попечительства, связанная с его компетенцией и накопленной практикой. [1]

На практике возникают проблемы определения процессуального положения указанных органов, формы дачи ими заключения по делу, порядка привлечения их к участию в судопроизводстве и др. В связи с чем, рассмотрение вопроса процессуального положения органов опеки и попечительства представляется крайне актуальным.

Понятие органа опеки и попечительства сформулировано в ст. 34 ГК РФ и в ст. 121 СК РФ. Согласно которым, «органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органами опеки и попечительства являются также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами». К примеру, в Санкт-Петербурге, органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований муниципальных округов в Санкт-Петербурге наделяются отдельными полномочиями в сфере опеки и попечительства. [2]

В соответствии с нормами современного правового регулирования в гражданском судопроизводстве, органы опеки и попечительства являются лицами, участвующими в деле. Так в ст. 34 ГПК РФ указано: «лицами, участвующими в деле, являются стороны, третьи лица, прокурор, лица, обращающиеся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц или вступающие в процесс в целях дачи заключения по основаниям, предусмотренным статьями 4, 46 и 47 настоящего Кодекса, заявители и другие заинтересованные лица по делам особого производства».

На основании существующих норм права, органы опеки и попечительства могут занимать положение стороны по делу (истца или ответчика), а также процессуального истца для защиты прав, свобод и законных интересов других лиц (ст. 46 ГПК РФ), а также выступать в качестве государственного органа, компетентного дать заключение по делу (ст. 47 ГПК РФ).

Согласно п. 2 ст. 46 ГПК РФ органы опеки и попечительства, подавшие заявление в защиту прав ребенка и его законных интересов: «пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов».

В соответствии с действующим законодательством органы опеки и попечительства вправе обратиться в суд с исковыми заявления: об ограничении родителей в родительских правах или о лишении родителей родительских прав (ст. 69, 73 СК РФ), а при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них), и в течение семи дней обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав (ст. 77 СК РФ), о признании брака недействительным, если брак заключен с лицом, не достигшим брачного возраста, при отсутствии разрешения на заключение брака до достижения этим лицом брачного возраста (ст. 28 СК РФ), о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей (ст. 80 СК РФ), о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, нарушающего интересы получателей алиментов (ст. 102 СК РФ), об отмене усыновления ребенка (ст. 142 СК РФ).

Существует практика подачи заявления органом опеки и попечительства заявлений в целях защиты «чужих» прав в рамках особого производства (ст. 262 ГПК РФ). Например: об установлении фактов, имеющих юридическое значение (ст. 264 ГПК РФ), об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (г. 31 ГПК РФ), об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипации) (гл. 32 ГПК РФ), об отмене ограничения в дееспособности (ст. 286 ГПК РФ).

Органы опеки и попечительства могут участвовать в суде не только в качестве процессуального истца, но и в качестве ответчика. Такое вполне возможно по делам о восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ) или по делам об установлении отцовства (ст. 49, 52 СК РФ).

Участие в гражданском процессе органов опеки и попечительства с целью дачи заключения, в порядке ст. 47 ГПК РФ, в случаях прямо предусмотренных законодательством, является наиболее распространенным по сравнению с дачей заключения другими органами.

Так в соответствии со ст. 78 СК РФ: «при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства. Орган опеки и попечительства в свою очередь обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора».

Исходя из положений СК РФ, споры о детях включают в себя следующие категории дел:

1. Споры о воспитании детей между родителями: о месте жительства ребенка при раздельном проживании супругов (п. 3 ст. 65 СК РФ); об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка (п. 2 ст. 66 СК РФ); об устранении препятствий к общению с ребенком его близких родственников (п. 3 ст. 67 СК РФ).
2. Споры родителей или лиц, их заменяющих, об отобрании детей от третьих лиц: о возврате родителям ребенка, удерживаемого не на основании закона или судебного решения (п. 1 ст. 68 СК РФ); о возврате опекунам (попечителям) подопечного от любых лиц, удерживающих у себя ребенка без законных оснований (ст. 148.1 СК РФ); о возврате приемному родителю ребенка, удерживаемого другими лицами не на основании закона (п. 3 ст. 153 СК РФ).
3. Споры, связанные с лишением родительских прав (п. 1 ст. 70 СК РФ): об ограничении в родительских правах (п. 1 ст. 73 СК РФ); о восстановлении в родительских правах (п. 2 ст. 72 СК РФ); об отмене ограничения родительских прав (ст. 76 СК РФ).
4. Споры о происхождении детей: установление отцовства в судебном порядке (ст. 49 СК РФ); об оспаривании отцовства (материнства) (п. 1 ст. 52 СК РФ); споры, связанные с взысканием алиментов на ребенка (ст. 80, ст. 81 СК РФ).
5. Споры, связанные с установлением усыновления и с отменой усыновления (ст. 125, ст. 140 СК РФ).

По данным Росстата (форма федерального статистического наблюдения № 103-РИК «Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей») [3] в 2021 году: численность детей, в защиту которых органами опеки и попечительства были предъявлены иски в суд или предоставлены в суд заключения, составила 166 710 человек, из них: по спорам о месте жительства детей — 32848 человек, по спорам об участии в воспитании детей отдельно проживающих родителей — 27759 человека, по спорам об общении с детьми близких родственников — 3541 человек; о защите прав детей на жилое помещение — 15188 человека; о защите детей от жестокого обращения — 743 человек; о защите других личных и имущественных прав детей — 31687 человек; вынесены решения судами: о лишении родительских прав в отношении 25372 человек, об ограничении в родительских правах в отношении 7885 человека, восстановлении в родительских правах — 950 человек, усыновлении несовершеннолетних — 2675 человек, в том числе гражданами РФ — 2606 человек, иностранными гражданами — 69 человек.

Данные статистики свидетельствуют о значительной категории гражданских дел с участием органа опеки и попечительства.

Как отмечается в Обзоре практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 20 июля 2011 года [4], закон предусматривает участие органа опеки и попечительства в рассмотрении споров, связанных с воспитанием детей, как в качестве стороны по делу (истца), так и в качестве государственного органа, компетентного дать заключение по существу спора. В последнем случае орган опеки и попечительства привлекается судом к участию в деле независимо от того, кем предъявлен иск в защиту интересов ребенка.

Между тем, следует иметь в виду, что до настоящего времени идет научная дискуссия, относительно процессуального участия органов государственной власти в гражданском судопроизводстве, в том числе, в качестве третьих лиц.

По смыслу ст. 43 ГПК РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности стороны, за исключением права на изменение основания или предмета иска, увеличение или уменьшение размера исковых требований, отказ от иска, признание иска, а также на предъявление встречного иска и требование принудительного исполнения решения суда. При этом третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, вправе выступать участниками мирового соглашения в случаях, если они приобретают права либо на них возлагается обязанность по условиям данного соглашения.

Одновременно закон определяет, что третье лицо может принять участие в процессе только в том случае, если судебное решение по делу может повлиять на его права или обязанности по отношению к одной из сторон. Значит, помимо процессуального интереса разрешения спора о праве в пользу одной из сторон третье лицо имеет еще и субъективный материально-правовой интерес к делу, который обусловлен влиянием судебного решения на его права и обязанности.

С третьими лицами, не заявляющими самостоятельных требований на предмет спора, у органов опеки и попечительства, дающих заключение по делу, имеется некоторое сходство. Как органы опеки и попечительства, вступающие в процесс для дачи заключения по делу, так и третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора, не являются субъектами спорного материального правоотношения, не имеют самостоятельных претензий на предмет спора, соответственно у них нет права признать иск, отказаться от иска, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований, заключить мировое соглашение. Т. е. указанные субъекты не обладают правами, относящимися к распоряжению предметом спора.

Вместе с тем, анализ процессуального законодательства показывает, что процессуальное положение органов опеки и попечительства, участвующих для дачи заключения по делу, существенным образом отличается от процессуального положения третьих лиц.

Еще процессуалисты 50-х годов, во время действия первого ГПК 1923 г., указывали, что ошибочное приравнивание процессуального положения органа государственного управления, участвующего в деле для дачи заключения, к третьим лицам, не заявляющим самостоятельных требований на предмет спора, недопустимо. [5]

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора, как уже отмечалось, имеют в деле материально-правовой, личный интерес, основанный на связи третьего лица с одной из сторон процесса материально-правовым отношением. Органы опеки и попечительства, участвующие в порядке ст. 47 ГПК РФ, ни с одной из сторон не связаны гражданско-правовым отношением, а их участие вытекает из их же функций.

Оказание помощи детям, оставшихся без родителей, одно из проявлений функций охраны детства, осуществляемой органами опеки и попечительства. По мнению Р. Ф. Калистратовой: задача по осуществлению в каждом споре о детях, ставшим предметом рассмотрения суда, функции государственной охраны прав детей и предопределяет наличие у органов опеки и попечительства права давать заключение по делу, не известного институту третьих лиц. [6]

Третьи лица никакого заключения по делу не дают. Такое право в гражданском процессе предоставлено только прокурору (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ) и государственным органам (ст. 47 ГПК РФ).

Следует отметить, что расположение в ГПК РФ норм, регулирующих вопросы участия государственных органов для дачи заключения, также указывает на отличие процессуального положения этих органов, не совпадающего с положением третьих лиц. Так статья 47 ГПК РФ помещена в Кодексе в главе «Лица, участвующие в деле» после статьи 45 ГПК РФ, посвященной прокурору, а не в числе норм, регулирующих вопросы участия в процессе материально-заинтересованных лиц. Отмечая это, В. Ю. Кулакова подчеркивает схожесть процессуального положения органа, дающего заключение по делу, по своей характеристике не с третьими лицами, а с положением прокурора. [7]

Таким образом, мы еще раз приходим к выводу, что процессуальное положение государственных органов, вступающих в процесс для дачи заключения по делу, отлично от процессуального положения третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора.

Представляется, что соблюдение принципа законности при осуществлении правосудия по гражданским делам, требует того, чтобы каждый субъект гражданского процесса занимал в деле то процессуальное положение, которое предусмотрено для него законом.

Подводя итог, о процессуальном положении органов опеки и попечительства, можно сделать вывод, что в соответствии с нормами современного правового регулирования в гражданском судопроизводстве, органы опеки и попечительства являются лицами, участвующими в деле. Органы опеки и попечительства могут занимать положение стороны по делу (истца или ответчика), а также процессуального истца для защиты прав, свобод и законных интересов других лиц (ст. 46 ГПК РФ), а также в качестве государственного органа, компетентного дать заключение по делу (ст. 47 ГПК РФ).

Принимая во внимание анализ законодательства и данные судебной практики, а также сведения статистики, свидетельствующие о значительной категории гражданских дел в РФ с участием органа опеки и попечительства, возможно назрела необходимость о внесении изменения в ГПК РФ, например, дополнив его статьей 45.1 «Об участии в деле органов опеки и попечительства», сразу после статьи 45 ГПК РФ, посвященной прокурору, подчеркивая схожесть процессуального положения органов опеки и попечительства, дающих заключение по делу, по своей характеристике не с третьими лицами, а с положением прокурора.

Литература:

1. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ //СПС Консультант Плюс (дата обращения 12.08.2022 г.).
2. Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 № 223-ФЗ//СПС Консультант Плюс (дата обращения 03.09.2022 г.). Закон Санкт-Петербурга от 31.10.2007 № 536–109 «О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой или попечительством, и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге»//Вестник ЗС СПб.03.12.2007. № 38. С.40
3. Сводные отчеты по форме федерального статистического наблюдения № 103-РИК «Сведения о выявлении и устройстве детей, оставшихся без попечения родителей» за 2021 год// Министерство просвещения РФ — URL: https://docs.edu.gov.ru/document/ 82491b531b05 e0f4a0aba764ad14d9c8/download/4615/ (дата обращения 13.08.2022).
4. «Обзор практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.07.2011)// Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, июль 2012 г., N 7.
5. Добровольский А. А. Участие органов государственного управления в советском гражданском процессе: автореферат диссертации... кандидата юридических наук.- М., 1954. С. 10. Добровольский А. А. Участие органов государственного управления в советском гражданском процессе. — М.: Госюриздат, 1958. С. 69. Ананьева Ж. К. Судебные споры о воспитании детей: автореферат диссертации... кандидата юридических наук. — Л.: б.и., 1954. С. 13–14. Викут М. А. «О специальном участии органов государственного управления в советском гражданском процессе». Ученые записки Саратовского юридического института. — С.: Коммунист, 1959. — Вып.6. С. 282; Козлов А. Ф. Участие органов государственного управления и технических инспекций ЦК профсоюзов в советском гражданском процессе в форме дачи заключений.//Сборник вопросов гражданского, трудового права и гражданского процесса. Ученые записки Свердловского Юридического института. — М.: Госюриздат, 1957. С. 194. Каллистратова Р. Ф. Институт «особого участия» государственных и общественных организаций в советском гражданском процессе// Ученые записки ВИЮН. — М.: Госюриздат, 1958. — № 8. С. 105.
6. Каллистратова Р. Ф. Институт «особого участия» государственных органов и общественных организаций в советском гражданском процессе. — Ученые записки ВИЮН. 1958. № 8. С. 104.
7. Кулакова В. Ю. Участие в гражданском процессе органов государственного управления и органов местного самоуправления: диссертация... кандидата юридических наук. — М., 2001. — 206 с.