В статье рассматриваются проблемы развития механизма государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства России. Анализируется степень законченности рыночных реформ в отрасли, степень сформированности законодательной базы, регулирующей взаимоотношения рыночных агентов в рамках договора ГЧП.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, государственно-частное партнерство.
The article provides an insight into the main obstacles on the way of implementation of Public-private partnership (PPP) mechanism in the sphere of Housing and communal services in Russia. Author provides an analysis of the major factors, such as competition in the market, sufficiency of the legislative base, unique characteristics of state-business relations, that determine the ease of the PPP’s implementation.
Keywords: Housing and Communal Services Sector, public-private partnership.
Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) – одна из наиболее проблемных сфер российской экономики. Потенциально, это очень большой рынок с гарантированным спросом и, следовательно, гарантированным доходом для фирм, работающих в нем. Тем не менее, на сегодняшний день это наиболее дотируемая отрасль, не вызывающая сильного интереса со стороны частного бизнеса. Отсутствие интереса объясняется рядом причин: убыточность предприятий комплекса, высокая степень износа активов, естественно-монопольный характер большинства производств, высокая степень зависимости от органов власти. Механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), как показала мировая практика, является одним из наиболее эффективных способов решения проблем отрасли. Тем не менее, в России он не получил должного распространения в России. Исследователи считают, что тому есть ряд причин.
Механизм ГЧП наиболее эффективен в условиях рыночной экономики, которая в стране пока не сформировалась окончательно. Россия – страна с переходной экономкой, что подразумевает существование определенной доли нерыночного сектора, к которому относится ЖКХ. Аналитики по разному оценивают степень готовности сегментов ЖКХ к функционированию согласно рыночным принципам: в некоторых сегментах уже создана рыночная структура (электроэнергетика), в некоторых процесс реструктуризации в самом разгаре (водоснабжение, теплоснабжение), а некоторые сегменты по-прежнему монопольные (газоснабжение). Последние две категории – формирующиеся рынки, в которых основа для конкуренции еще не сформирована. Вероятность того, что частный бизнес проявит инициативу и начнет активно инвестировать в достаточно проблемную отрасль без каких-либо гарантий дохода практически равна нулю. Государство также достаточно медлительно в предоставлении гарантий частным предпринимателям, что препятствует притоку частных финансовых ресурсов в реформируемые сегменты. Таким образом, незавершенность рыночных реформ, и медлительность государства в процессе реформирования, негативно сказываются на уровне привлечения частного капитала, [10] препятствуют эффективному сотрудничеству государства и бизнеса, тормозят развитие отрасли.
Особенность российского перехода к рыночной экономике заключается в весьма плавном переходе от государственной монополии к «идеальному рынку». На первом этапе реформирования отрасли, в данном случае ЖКХ, создаются предприятия-монополисты, большая часть акций которых принадлежит государству. Затем такие вертикально-интегрированные компании, разделенные на функционально-ориентированные отделы, должны будут трансформироваться в более мелкие предприятия, и таким образом сформировать квази-рынок. Тем не менее, создание «рынка» не подразумевает сокращения роли государства: в большинстве случаев, доля государства в новых, функционально-ориентированных компаниях остается такой же, как и в вертикально-интегрированной. Сфера электроэнергетики – яркий тому пример. Вплоть до 2008 года, основным поставщиком электроэнергии на российском рынке был РАО ЕЭС, которая владела 72,1% установленной мощности (69,8% электроэнергии и 32,7% теплоэнергии) и транспортировала практически всю (96%) электроэнергию. Доля государства в акционерном капитале монополиста составляла 52% [13]. В 2008 году, в ходе ликвидации компании на рынке возникли государственные естественно-монопольные компании1, а также приватизированные генерирующие и сбытовые компании. Таким образом, государство сохранило за собой контроль над отраслью. Аналогичная ситуация наблюдается и в секторе гидроэнергетики, в котором господствует РусГидро, с долей государства в нем – 57% [14], и во всех других сегментах ЖКХ. Из четырех тысяч компаний, занимающихся водоснабжением и водоотведением в стране, 84% - муниципальные унитарные предприятия (МУП). Основным поставщиком газа на российском рынке является Газпром, 50% акций которого принадлежит государству. Второй по величине поставщик газа – Новатек, 19,4% акций которого владеет Газпром [15]. Таким образом, в ходе реформ в сфере ЖКХ создается «рынок», контролируемый государством, который западные аналитики считают не более чем маскировкой государственной монополии. Переход же к «идеальному рынку» практически не возможен, так как основа для развития конкуренции практически отсутствует. Привлечение бизнес-структур в отрасль вертикально-интегрированными гигантами как правило осуществляется на условиях простого субподряда, что не способствует развитию рынка. Более того, до недавнего времени, отсутствовали правила госзакупок государственными корпорациями и монополиями. [2] Соответствующий закон был принят только в июле 2011 года и вступил в силу 1 января 2012 года. [1] При этом отмечается, что данный закон не всегда стыкуется с положениями Федерального закона N 94-ФЗ, что не внесет ясности в вопросы регулирования деятельности госкорпораций. Более того, специалисты отмечают, что в законе мало внимания уделяется вопросам контроля за соблюдением положений закона, и не определяется ответственность за нарушение самого закона [9].
Неразвитая законодательная база – одно из основных препятствий развития института государственно-частного партнерства в России. В настоящее время, основными законами, регулирующими ГЧП сотрудничество, являются:
Федеральный Закон №115-ФЗ О концессионных соглашениях;
Федеральный закон №94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
ряд гражданско-правовых механизмов, разработанных на федеральном уровне, «позволяющих вписывать реализацию ГЧП-проектов в рамки существующего законодательства» [7].
Таким образом, данные законы ограничиваются регулированием специфических форм сотрудничества по отдельности, что существенно усложняет процесс эволюции ГЧП. Многие специалисты говорят о необходимости принятия федерального закона О Государственно-частном партнерстве, который бы регулировал все формы сотрудничества такого рода. Несмотря на то, что во многих регионах уже существуют различные законы о ГЧП, они «не выполняют роли регулятора и носят скорее декларативный характер» [7]. Иными словами, не имеют необходимой юридической силы. Многие формы сотрудничества в России не реализуются, так как правовая система не предоставляет необходимых гарантий. Так, по мнению, директора Центра Государственно-частного партнерства ГК «Внешэкономбанк» Александра Баженова, превалирование бюджетного права над контрактным существенно повышает риск не исполнения обязательств по контракту со стороны государства, что соответственно негативно сказывается на заинтересованности частного бизнеса в реализации проекта [4].
Взаимоотношения бизнес-структур и власти в России весьма сложные и характеризуются длительной историей взаимного недоверия. Уровень доверия бизнеса к власти стал повышаться лишь недавно, в условиях стабилизации экономики. Тем не менее, малейший политический сдвиг вкупе с экономической дестабилизацией приведет к новой волне отчуждения. Распределение рисков – камень преткновения ГЧП, которое предполагает, что многие риски возьмет на себя бизнес. Это становится тем более рискованно в условиях существующего законодательства (его приоритетов) и недостаточно развитой нормативно-правовой базы, регулирующий сферу ГЧП. Бизнес, фактически, не имеет необходимой законодательной базы для защиты своих интересов; границы государственного вмешательства также не определены. Фактически, для государства, ГЧП – способ передать все риски связанные с реализацией проекта частному бизнесу, сохранив при этом право собственности на инфраструктурные объекты. Для бизнеса, такой проект потенциально выгоден, при условии, что государства выполнит все свои обязательства по проекту. Как правило, вероятность выполнения государством взятых на себя обязательств вызывает наибольшее сомнение, и потому, бизнес предпочитает не участвовать в сложных, с точки зрения правоотношений, проектах.
Успех любого ГЧП-проекта зависит от его финансирования. Форма финансирования определяется на основе анализа рисков проекта, который должен учитывать особенности и риски обеих сторон [8]. Риски проекта имеют большое влияние на возможность привлечения заемных средств для его финансирования. Сложность используемых финансовых инструментов напрямую зависит от уровня рискованности проекта и предоставления гарантий. Проблема финансирования особенно актуальна в условиях неразвитого рынка капитала, представленного очень небольшим набором классических финансовых инструментов. Традиционные формы финансирования, как правило, не отвечают требованиям проекта и не могут быть «подогнаны» под них. Распространению новых, более сложных финансовых инструментов препятствует низкий уровень развития финансового сектора. По мнению западных аналитиков, банковский сектор, также как и ЖКХ, еще не завершил процесс перехода к рынку. Нормативная база, регулирующая деятельность финансовых институтов недостаточно развита, а структура сектора не отвечает в полной мере стандартам конкурентного рынка [11]. Таким образом, институциональная реформа финансового сектора – необходимое условие развития механизма ГЧП в сфере ЖКХ. Российские специалисты также отмечают необходимость модернизации финансового сектора, тем не менее, изменения, предлагаемые ими менее масштабны. В частности, совершенствование механизма ипотечного кредитования и совершенствование концессионного законодательства в части возможности исполнения концессионером своих обязательств перед кредиторами, должно, способствовать решению проблемы финансирования ЖКХ [6].
Прибыльность предприятий ЖКХ – еще одна проблема развития государственно-частного партнерства в секторе. Цель любого бизнеса – извлечение прибыли достаточной для нормального функционирования и развития предприятия. Прибыль возможна только в случае, если дебиторская задолженность предприятия минимальна. Последнее – весьма сложная проблема российской экономики. Одним из направлений реформ ЖКХ был перевод его предприятий на безубыточное функционирование, которое достигалось бы путем повышения тарифов для населения и отменой перекрестного субсидирования. Срок перехода на полную оплату услуг населением несколько раз увеличивался, но и на сегодняшний день существуют регионы, где население оплачивает лишь 60% потребляемых услуг. Платежная дисциплина при этом составляет в среднем 90%, что определенно недостаточно для отрасли с хронической проблемой недофинансирования, и не гарантирует финансовой стабильности предприятий отрасли [5].
Существующая система тарифного регулирования также не добавляет оптимизма. Непрозрачность процесса тарифообразования – наиболее цитируемая причина, по которой бизнес не стремится в ЖКХ. Иерархичность и многоуровневость системы препятствует развитию отрасли. На федеральном уровне тарифы устанавливаются как предельные - они ориентируют регионы России на поиск резервов их длительного сохранения и одновременно служат антиинфляционной мерой [3]. Региональные власти, в соответствии с предельными индексами роста тарифов, установленными на федеральном уровне, определяют предельные индексы по муниципальным образованиям, которые устанавливаются исходя из объемов производимых товаров и оказываемых услуг организаций коммунального комплекса. Иными словами, тариф устанавливается исходя из объемов производства, а не потребления. Тариф, основанный на нормативах потребления, заведомо неэффективный. Цена на товар/услугу устанавливается исходя из затрат компании на производство, к которым добавляется инвестиционная составляющая. Аналитики Всемирного Банка утверждают, что существующий уровень тарифов, покрывает только эксплуатационные расходы компании, не принимая во внимания инвестиционную составляющую и амортизационные отчисления [12]. Следует отметить, что последние пункты едва ли не самые важные в сфере ЖКХ, характеризующейся высокой степенью износа инфраструктуры. Таким образом, предприятия ЖКХ в лучшем случае получают нулевую прибыль, в худшем (2/3 предприятий) – они убыточны. Столь безрадостные финансовые перспективы отнюдь не привлекают бизнес в отрасль, следовательно, и сотрудничать не с кем.
Государственно-частное партнерство – признанное лекарство от проблем отраслей с естественными монополиями. К сожалению, в России этот механизм пока не функционирует в полную силу, но есть все основания полагать, что в скором времени ситуация изменится. Безусловно, для успеха необходимо усовершенствовать законодательную базу, тарифную систему, создать рыночные условия в секторе ЖКХ. Но, пожалуй, самой главной задачей является изменение имиджа власти, превращение государства в эффективного бизнес-партнера, действующего совместно с бизнесом. В случае решения этих проблем институт государственно-частного партнерства станет развиваться активнее, что будет способствовать решению основных проблем отрасли жилищно-коммунального хозяйства.
Литература:
Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Федеральный закон Российской Федерации. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Баженов А.В. Использование механизма ГЧП как катализатора антикризисного потенциала развития инфраструктуры//Государственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы. Под ред. Зверева А.А., Москва, 2009.
Башмаков И. Показатель дисциплины платежей – интегральный параметр успеха российской реформы ЖКХ// Центр по эффективному использованию энергии http://www.cenef.ru/file/Joylesspic.pdf 2010.
Ревзина О.В., Минскова, М. Г.ГЧП в России - правовое регулирование сегодня, перспективы на будущее// Госудраственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы. Под ред. Зверева А.А., Москва, 2009.
Салихов Х. М. Законодательное совершенствование механизмов ГЧП: региональные аспекты//Госудраственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы. Под ред. Зверева А.А., Москва, 2009.
Сиротин А. ГЧП для ЖКХ и не только// Экспертный канал "открытая экономика" http://opec.ru/1243784.html, 2010.
Тасалов Ф.А. Новые правила госзакупок для госкорпораций и монополий установлены - мечты сбываются! // http://zakon.ru/Blogs/OneBlog/799 2011.
Ясин Е. О 13 насущных проблемах российской экономики// Большой бизнес, №8, 2004.
Pirron, C. Why Investors Still Shy Away From Russia//Seeking Alpha http://seekingalpha.com/article/228649-why-investors-still-shy-away-from-russia, 2010
The World Bank Infrastructure and Energy Department Europe and Central Asia Region, 2003. Housing and Communal Services in Russia: Completing the Transition to a Market Economy http://siteresources.worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATION/Resources/305499-1094736798511/518266-1095320717197/housing_eng.pdf
www.rao-ees.ru – Официальный сайт РАО «ЕЭС России».
www.rushydro.ru - Официальный сайт РусГидро.
www.vniiprim.ru – материалы сайта Всероссийского научно-исследовательского института потребительского рынка и маркетинга.
1 С долей государства в них – 52%.