Ключевые слова: прокуратура Российской Федерации, конституционно-правовой статус, новейшие поправки в Конституцию Российской Федерации.
Заявленная тема представленной статьи определяет границы научного исследования лишь одним нормативным правовым актом главенствующего значения — Конституцией Российской Федерации. Между тем изменения конституционно-правового статуса любого субъекта, неизбежно влекут изменения в нормативно-правовых актах меньшего юридического значения, регулирующих соответствующие общественные отношения. Так и в нашем случае, изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации, в части определения статуса прокуратуры Российской Федерации, повлекли изменения в специальный Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [4].
Правовой статус как юридическая категория, согласно терминологии и понятийному ряду теории права, представляет собой совокупность прав и обязанностей тех или иных лиц. Применительно к наделенным государственной властью субъектам совокупность прав и обязанностей определяет компетенцию этих субъектов, комплекс их властных полномочий. Применительно к государственным органам и их должностным лицам речь идет о властных полномочиях, которые они в рамках закона используют для выполнения своих функций, своей социальной роли. Юридическим фундаментом правового статуса любого субъекта права в России является конституционно-правовой статус. Это касается и прокуратуры.
Надо заметить, что определенные изменения в правовом статусе прокуратуры за всю ее трехсотлетнюю историю происходили неоднократно. Не случайно традиционно в истории развития прокуратуры отмечают следующие важные этапы: дореволюционная прокуратура (1722–1917 гг.); прокуратура советского периода (1917–1993 гг.); прокуратура постсоветского и современного периодов.
Что касается конституционно-правовой регулирования тех или иных сфер организации и деятельности прокуратуры, то, по сути, она берет начало с Конституции СССР 1924 г. Статья 46 Основного Закона страны учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью.
Конституция СССР 1936 г. [5] в статье 94 закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне: были определены задачи высшего надзора за точным исполнением законов, система прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от местных органов.
Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г. [6]. Прокуратуре была отведена самостоятельная 21 глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов. Согласно статье 164 высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров. И, надо заметить, правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.
В постсоветский период страна переживала сложное время. В новых условиях потребовался пересмотр некоторых принципов деятельности прокуратуры. Был принят Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. В Конституции России 1993 г. не стало главы о прокуратуре. Ее статус стал определяться статьей 129, которая претерпела вышеуказанные изменения относительно прокуратуры.
Основной Закон страны в предыдущей редакции, в статье 129 содержал в себе понятие и ведущие функции прокуратуры Российской Федерации.
Изменения, которые были внесены в Конституцию Российской Федерации Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [2], трансформировали конституционно-правовой статус прокуратуры России.
В чем конкретно выразилась эта трансформация, мы и покажем далее.
Итак, прежде всего, трансформировано само понятие прокуратуры. Согласно внесенным изменениям, прокуратура России теперь представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.
Сравнение предыдущей и нынешней редакций Конституции России показывает, что из понятия прокуратуры были исключены слова об осуществлении надзора от имени Российской Федерации. Исходя из буквального толкования нормы права, мы можем сделать вывод об определенном понижении конституционно-правового статуса прокуратуры России и превращении прокурорского надзора из главного надзора государственного уровня в надзор одного из отдельных специализированных ведомств. Теперь акты прокурорского надзора нельзя назвать актами, вынесенными от имени Российской Федерации в целом. Они превратились в акты, имеющие статус решений одного из отдельно взятых правоохранительных ведомств, а именно прокуратуры. Эти изменения, безусловно, повлияют на направление научной дискуссии о том, можно ли считать прокуратуру Российской Федерации самостоятельной ветвью власти [3].
Другие изменения носят менее «фундаментальный» характер и заключаются в добавлении в качестве прокурорского функционала надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями. О том, что эти изменения не носят признака «фундаментальности», свидетельствует тот факт, что и раньше контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и уголовное преследование входили в прокурорские полномочия и обязанности. Просто они не были поименованы непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации и регламентировались законодательством о прокуратуре. Кстати, в Конституции Россия сохранилось отсылочное положение о том, что полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом.
Если говорить о принципах прокуратуры России, ее главенствующих основах, то принцип единства и централизации системы органов прокуратуры, в результате поправок в Конституцию Российской Федерации, внесенных в 2014 году, утратил конституционную основу, и сохранился только в специализированном законе, в Законе о прокуратуре [4].
Из статьи 129 Конституции Российской Федерации было исключено положение о том, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации. Это наводит на мысль о том, что единство и централизация прокуратуры будет в дальнейшем видоизменена. Исключение этого принципа из Основного закона облегчает дальнейшую трансформацию прокуратуры, как правоохранительного органа и закладывает основу для ее глобального реформирования, в так сказать, упрощенном порядке.
К сожалению, процесс трансформации конституционно-правового статуса прокуратуры России пока не затронул неопределенность в предназначении прокуратуры. Перечень функций, несмотря на то, что он был дополнен, все-таки остается открытым, что создает солидную почву для дальнейших дискуссий о месте прокуратуры в системе органов государства.
Сохранение перечня функций открытым, создает удобство с точки зрения государственного управления, когда имеется возможность без труда возложить на прокуратуру новые задачи и функции, даже если они ранее были ей не свойственны.
С другой стороны, отсутствие перечня функций всегда создает опасность дублирования функций у разных государственных органов, что, безусловно, вносит элемент потери управления на каком-либо направлении.
Следует сказать еще об одном изменении в конституционно-правовом статусе прокураты в части, правовых основ деятельности прокуратуры России. Речь идет о статье 3 Конституции Российской Федерации, которая была трансформирована таким образом, что решения межгосударственных органов, которые были приняты на основе положений международных договоров в их истолковании, противоречащем самой Конституции России, не подлежат применению в России, в том числе, и в деятельности прокуратуры. Принцип верховенства Конституции предполагает, что нормы международных договоров стоят на ступень ниже Конституции России.
Нельзя не сказать и об изменении порядка назначения и освобождения от должности прокуроров, который регламентирован ч. 5 и ч. 6 ст. 129 Конституции Российской Федерации. Новая редакция этой статьи предусматривает, что иные прокуроры могут назначаться на должность Президентом Российской Федерации. Понятие иные прокуроры в Конституции России не расшифровывается, однако, его толкование есть в Законе о прокуратуре (ч.3 ст. 15) [4], который под иными прокурорами понимает прокурорских работников, которые претендуют на замещение должности, на которой предусмотрено присвоение высших прокурорских классных чинов или воинских званий высших офицеров, за исключением Генерального прокурора Российской Федерации.
Эти изменения свидетельствуют, о расширении полномочий Президента России в части формирования высшего кадрового состава прокуратуры. Историческая фраза о том, что прокуратура есть «око Государево, коим он будет видеть все» в связи с этой трансформацией приобретает прежний смысл совершенно на ином историческом витке государственного строительства.
В качестве основного вывода по проведенному исследованию трансформации государственно-правового статуса прокуратуры в Российской Федерации следует, сказать, что конституционные поправки, внесенные в статью 129 Конституции Российской Федерации пока завершили очередной этап преобразований органов прокуратуры, которые получили конституционное подтверждение ряда ее функций, таких как защита прав человека и гражданина и осуществление уголовного преследования. Прокуратура стала в большей мере подконтрольна Президенту Российской Федерации в части кадровых назначений ряда высших должностей прокурорских работников. Она утратила возможность издания актов прокурорского реагирования от имени Российской Федерации.
Литература:
- Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 12.03.2014 № 29-ФЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 11. — Ст. 1094.
- Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»//Собрание законодательства Российской Федерации. — 2020.– № 11.– Ст. 1416.
- Скобина Е. А., Хренников В. Д. Прокуратура Российской Федерации как четвертая ветвь власти // Молодой ученый. — 2017. — № 8 (142).– С. 246– 248.
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. 01.07.2021) (с изм. и доп. вступ. в силу с 01.09.2021) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. –1995. — № 47. — Ст. 4472.
- Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК от 6 декабря 1936 г. — № 283.
- Ведомости Верховного Совета СССР. 1977 г.– № 41. — Ст. 617.
