Статья раскрывает основные проблемы, существующие в законодательной сфере регулирования такой предпринимательской деятельности как туризм.
Также в статье раскрывается точка зрения автора на возможные пути устранения правовых пробелов.
Автор статьи приходит к выводу о необходимости не просто переработки действующего законодательства, а о создании совершенно нового закона «О туризме» на основе существующих норм права.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, туризм, туроператор, турагент, туристская деятельность, объект административно-правового регулирования, проблемы законодательства.
The article reveals the main problems existing in the legislative sphere of regulation of such entrepreneurial activity as tourism.
The article also reveals the author's point of view on possible ways to eliminate legal gaps.
The author of the article comes to the conclusion that it is necessary not just to revise the current legislation, but to create a completely new law «On Tourism» based on existing legal norms.
Keywords : administrative and legal regulation, tourism, tour operator, travel agent, tourist activity, object of administrative and legal regulation, problems of legislation.
Туризм — это глобальное явление современной мировой экономики, которое основательно поднимает уровень бюджета многих стран и городов, которые проявляют стремление к налаживанию внутреннего туризма.
При этом стоит отметить, что позитивное развитие туризма проявляется обычно в увеличении количества туристических потоков в большинстве стран мира и в появлении огромного числа новых туристических маршрутов.
Более того, развитие туристического предпринимательства способствует изменению типа экономики, более открытого, а также к гармонизации общества.
Туризм представляет собой определенную зону предпринимательства туристического бизнеса, который включает в себя производство всех видов услуг, направленных на удовлетворение потребностей туристов [1].
Не стоит забывать и о том, что важное значение в механизме административно-правового регулирования приобретают группы нормативно-правовых актов, которые применяются уполномоченными органами государственной власти, наделенные правом регулирования и контроля за анализируемой сферой.
Как показывает практика, сфера туризма является самой неурегулированной. Законодательство, которое устанавливает те или иные принципы работы турагентств, сложно назвать систематизированным. Оно слишком разрозненно, что затрудняет его правоприменение.
Для того, чтобы определить в данной статье перечень актуальных проблем в сфере регулирования туризма в Российской Федерации, обратимся к судебной статистике рассмотренных дел в суде по вопросу нарушения законодательства о туризме (ст. 14.51 ч. 2 КоАП РФ) за период с 2017 по 2020 годы (за 2021 год данная статистика на сайте, нами использованном не содержится).
Стоит упомянуть, что данные для анализа были нами взяты с сайта Судебная статистика РФ [2]. Они размещены в свободном доступе в сети Интернет.
Итак, начнем с анализа 2017 года. За данный период было рассмотрено судами субъектов РФ 5 дел, связанных с нарушением законодательства о туризме. При этом 3 ответчика были подвергнуты наказанию, что составляет 60 % от общего количества обращений. Наказание осуществлено посредством вынесения штрафа по 2 из 5 дел, что составляет 40 % от общего количества.
Соответственно, видим, что в 2018 году почти никто не обращался в суды с вопросами о нарушениях в сфере туризма. При этом достаточно большое количество ответчиков привлечено к ответственности.
Что касается 2018 года, то здесь происходит резкий всплеск обращений. Рассмотрено дел в данный период — 31, что на 84 % больше показателя предыдущего года. Привлечено всего 11 ответчиков (6 из них наказано штрафом) к административной ответственности, что составляет 35,5 % от общего количества обращений и на 24 % меньше, чем в 2017 году.
По сравнению с показателями 2017 года число дел резко выросло, но в масштабах Российской Федерации это не слишком высокие цифры.
В 2019 году количество рассмотренных дел сократилось до 3, что на 90 % меньше, чем в 2018 году. Из которых только 1 дело закончилось привлечением к административной ответственности (33 % от общего количества).
В 2020 году и вовсе ни один человек не обратился в суд.
Делать выводы о ситуации на рынке туристических услуг, исходя только из одной судебной статистики, было бы в корне неверно. Поскольку очень сложно рассуждать о причинах таких низких в целом показателей по вопросу нарушений законодательства о туризме.
Возможно, причиной стала новая коронавирусная инфекция 2019 года. Из-за мер, применяемых в пандемию, в том числе и закрытия границ, уменьшилось количество обращений за разнообразными турами. А раз снизился спрос, то и снизиться должно было количество нарушений.
А возможно, что такой низкий показатель связан с тем, что практика обращений в суд за защитой нарушенных прав в сфере туризма слишком нестабильна, что вызывает недоверие потенциальных истцов.
Для уточнения ситуации в работе было принято решение обратиться к статистике Федерального агентства по туризму (далее — Ростуризм), связанных с нарушениями закона РФ в сфере туризма. Данные были взяты из сети Интернет с сайта Федерального агентства по туризму [4]. Размещены они в свободном доступе.
Итак, Ростуризм придает важнейшее значение работе с обращениями граждан, ведь, как мы выяснили ранее, этот орган государственной власти является одним из основных, который занимается регулированием деятельности в сфере туризма.
За 2020 год, как следует из данных, в Ростуризм поступило более 6 тысяч письменных и электронных обращений граждан, 505 из них были направлены на рассмотрение в другие органы, что составляет 7,3 % от общего количества поступивших заявлений. Таким образом, видим, что приоритетное количество дел рассмотрено самим Ростуризмом, что говорит о достаточно широких полномочиях сотрудников Ростуризма, а также о высокой эффективности работу структуры с обращениями граждан.
Подавляющее большинство авторов обращений, по сообщению Ростуризма, жалуются на ненадлежащее оказание и/или неоказание туристских услуг туристическими компаниями.
Учитывая, что значительное количество обращений свидетельствуют о нарушениях законодательства, регулирующего правоотношения в сфере защиты прав потребителей, Ростуризм разъясняет авторам обращений их права на защиту, и, руководствуясь положениями Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», направляет такие обращения в Роспотребнадзор для принятия мер к туристическим фирмам, нарушившим права потребителей, в рамках компетенции данного ведомства.
На официальном сайте Ростуризма регулярно актуализируется информация о статистике поступивших в ведомство обращений.
К сожалению, статистика за период 2017–2019 гг. отсутствует на данном сайте.
Сравним рассмотренную и проанализированную статистику с данными судов. Насколько помним, в 2020 году в судах не было рассмотрено ни одного обращения, таким образом, в данном случае статистика судов оказалась малоинформативной и не означала, что в сфере туризма в России все идеально и без нарушений.
Нарушения имеются и достаточно много.
Значит, можно сделать вывод о том, что законодательная база, предусматривающая ответственность предпринимателей за нарушение законодательства о туризме развита крайне слабо.
Мы уже на фоне статистики увидели, что люди крайне редко обращаются в суды за защитой своих прав, но вот результаты деятельности органов Роспотребнадзора в различных регионах нашей страны свидетельствуют о том, что нарушения прав туристов — не редкость в работе туристских компаний.
Получается, что далеко не всегда пострадавшие туристы предпочитают доводить свое недовольство до разбирательств в официальных ведомствах или же судах.
Материалы судебной практики также показывают, что приведенная нормативная несогласованность ведет к удержанию туристскими фирмами с туриста до 90 % стоимости туристского продукта, а нередко и вообще к игнорированию права туриста на расторжение договора о реализации туристского продукта и отказ от тура.
Примером является дело, рассмотренное апелляционной инстанцией Липецкого областного суда [3]. Суть дела заключается в том, что гражданин С. Приобрел билеты у туроператора, но из-за пандемии решил в тур не ехать. Он обратился к туроператору с претензией о возврате денег. Туроператор отказал. Суды и первой и апелляционной инстанции остались на стороне туроператора и в удовлетворении исков отказали, поскольку не нашел состава нарушения прав.
В этой связи считаем, что необходимы законодательная регламентация процедуры предъявления потребителем требований к качеству туристского продукта в стране пребывания, а также установление двухлетнего срока на предъявление претензий к исполнителям на рынке туристских услуг в России.
Если говорить о правовом регулировании качества туристских услуг, то следует сказать, что критерии этого качества в Законе о туристской деятельности не определены, в связи с чем на практике довольно трудно разграничить, где имеет место нарушение качества услуги, а где — предоставление неполной или недостоверной информации об услуге или введение в заблуждение относительно ее свойств.
Качество туристских услуг тесно связано с понятием «существенные недостатки» услуги. На наличие такого понятия указывает Закон о защите прав потребителей в термине «недостаток».
Далее, упомянем еще о некоторых недостатках, выделенных на основе анализа нормативной базы.
Во-первых, законодательство не дает понятия «туроператор» и «турагент», их можно определить, исходя из анализа существующего законодательного определения «туроператорской» и «турагентской» деятельности. Поэтому необходимо закрепить установленные определения в федеральном законе.
Во-вторых, законы РФ не устанавливают особых требований к организационно-правовым формам туристских организаций; более того, нет указания на коммерческую направленность данного вида деятельности, то есть они могут создаваться в любых организационно-правовых формах юридических лиц, предусмотренных законом, даже некоммерческих. Это также необходимо законодательно урегулировать.
Также Закон РФ не раскрывает суть «иной деятельности по организации путешествий».
Таким образом, в целях дальнейшего недопущения возникновения коллизий в правоприменительной практике видится необходимым на законодательном уровне четко регламентировать данное понятие — «иная деятельность по организации путешествий».
Кроме того, логичным, представляется законодательная детализация организаций и лиц, осуществляющих «иную деятельность», перечень которых может быть открытым.
К тому же Закон РФ не устанавливает особых требований к организационно-правовым формам туристских организаций; более того, нет указания на коммерческую направленность данного вида деятельности, то есть они могут создаваться в любых организационно-правовых формах юридических лиц, предусмотренных законом, даже некоммерческих.
Представляется необходимым законодательно устранить данный пробел, указав на то, что туристская деятельность является предпринимательской деятельностью.
Государство на законодательном уровне признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации.
Итак, проанализировав положения данной статьи видим, что механизм административно-правового регулирования туризма требует дальнейшего совершенствования большого числа методов, форм, средств и инструментов как поддержки, так и регламентации туризма.
Разработка и совершенствование общих начал административно-правового регулирования в сфере туризма, должна стать приоритетной задачей исследователей, законодателей и правоприменителей.
В целом, важно отметить, что современная нормативно-правовая основа регулирования туризма имеет относительно системный характер, однако несовершенный характер.
Современные реалии требуют постоянного движения и развития в этом направлении, при особом внимании со стороны государства. Законодательство о туристской деятельности требует кардинального пересмотра с учетом сохранения эффективных правовых институтов и установления перспективных.
В связи с этим предлагается подготовить и принять новый базовый закон, устанавливающий весь комплекс правовых аспектов административно-правового регулирования в сфере туризма — Федеральный закон «О туризме в Российской Федерации» (проект Закона прилагается).
Литература:
- Золотовский В. А. Правовое регулирование в сфере туризма. Учебное пособие для вузов. — М.: Юрайт, 2016. — 193 с.
- Административные правонарушения // Судебная статистика РФ. — Текст: электронный // URL: http://stat.xn----7sbqk8achja.xn--p1ai/stats/adm/t/31/s/1 (дата обращения: 01.02.2022).
- Апелляционное определение Липецкого областного суда по делу № 33–2632/2021 от 09.08.2021 // Персона Грата. — Текст: электронный // URL: https://persona-grata.ru/files/dokumenty/apellyaciya_lipeck_v_pol_zu_turfirmy_09 _08_2021.pdf (дата обращения: 03.02.2022).
- Информация о статистике поступивших в ведомство обращений за 2020 год // Федеральное агентство по туризму. — Текст: электронный // URL: https://tourism.gov.ru/contents/analytics/statistics/statisticheskie-dannye-po-rf/statisticheskie-dannye-po-rf-za-2020–2021-gody/ (дата обращения: 02.01.2022).
