Правовое регулирование ответственности депутата представительного органа сельского поселения

Правила об ответственности депутата преобразуют модель депутатских полномочий в реально действующие права и обязанности, за отступление от которых депутат может быть привлечен к юридической ответственности. Депутат представительного органа сельского поселения отвечает перед государством, перед физическими и юридическими лицами, а также перед населением муниципального образования. Последний вариант ответственности тесно связан с реализацией населением демократической процедуры отзыва депутата, которая способна привести к прекращению полномочий депутата. При этом правовое регулирование института отзыва депутата представительного органа сельского поселения нуждается в совершенствовании — соответствующие предложения высказываются автором в рамках настоящей статьи.

Ключевые слова: депутат, представительный орган сельского поселения, муниципальное образование, отзыв депутата представительного органа сельского поселения, институт прямой демократии, юридическая ответственность, правовое регулирование.

Одной из важных характеристик статуса депутата представительного органа сельского поселения является его ответственность. Только ответственный субъект отношений способен эффективно реализовывать принадлежащие ему публичные полномочия, а также представлять в процессе их осуществления население муниципального образования. В теории права ответственность понимается как минимум в двух значениях — в позитивном и в негативном. Позитивная ответственность предполагает, что сам депутат возлагает на себя моральные обязательства качественно реализовывать свои полномочия в интересах местного сообщества; совесть подсказывает ему, что возложенные на него избирателями полномочия предъявляют к его личности высокие требования, которым он должен соответствовать. Ощущение предстояния и духовной ответственности за публичное дело является определяющим показателем позитивной ответственности [8, с. 110]. Очевидно, не для всякого депутата представительного органа сельского поселения веления совести будут верным и надежным ориентиром в осуществлении принадлежащих полномочий. В таком случае остановить неправомерные действия (бездействие) муниципального депутата и предотвратить ущерб муниципально-правовым отношениям — задача негативной ответственности.

Негативная ответственность всегда выражается в такой публичной оценке поведения депутата представительного органа сельского поселения, которая ведет к претерпеванию депутатом определенных неблагоприятных последствий. Такого рода ответственность преследует цель вернуть депутата в законное русло и в зависимости от характера совершенного депутатом деяния может выражаться в санкциях различного порядка [7, с. 82]. При этом следует отличать ответственность депутата представительного органа муниципального образования как индивидуального субъекта от ответственности представительного органа муниципального образования как органа местного самоуправления. Правовые основы ответственности депутата представительного органа муниципального образования определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении, в соответствии со статьей 70 которого органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

1) населением муниципального образования;

2) государством;

3) физическими и юридическими лицами.

Наиболее интересными с точки зрения муниципального права являются правила об ответственности депутата представительного органа сельского поселения перед населением, которая заключается в отзыве депутата населением. В соответствии со статьей 24 Федерального закона о местном самоуправлении голосование по отзыву депутата проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума. Основания для отзыва депутата, а также соответствующая процедура устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. При этом процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.

Представляется, что наиболее принципиальными из приведенных положений Федерального закона о местном самоуправлении являются следующие:

1) депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);

Отзыв депутата представительного органа сельского поселения представляет собой голосование избирателей по вопросу о досрочном прекращении полномочий ранее избранного ими депутата и является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Это связано с тем, что посредством отзыва граждане в период между проводимыми выборами могут властно воздействовать на избранных ими представителей в случае существенного нарушения ими публичных интересов [6, с. 17].

Несмотря на то, что при организации голосования по отзыву используется ряд процедур, аналогичных тем, которые применяются при проведении выборов и референдума (голосование, подсчет голосов, организация голосования избирательными комиссиями, выступающими в роли комиссий по проведению отзыва), отзыв является самостоятельным институтом прямой демократии. У отзыва собственное целевое назначение, вытекающее из его направленности на досрочное прекращение полномочий выборных лиц, что предопределяет применение особых процедур его проведения, обеспечивающих гарантии для отзываемых лиц. В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция Российской Федерации не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института [3, с. 29].

В такой ситуации возрастает роль неординарных источников права. Так, основные конституционные принципы, соблюдение которых обязательно при проведении процедуры отзыва депутата представительного органа сельского поселения, были изложены в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева».

Целью этих принципов, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, является недопущение искажения смысла выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и предназначения каждой из форм непосредственной демократии, что предполагает недопустимость облегченной процедуры отзыва, которая может привести к злоупотреблению его использованием. Важный момент заключается в том, что основанием отзыва не может быть общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием депутата.

Непосредственное голосование по отзыву проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом о местном самоуправлении.

Возможности нормативного регулирования муниципальных образований в данной сфере сводятся к конкретизации понятия «противоправные решения или действия (бездействие)». По этому положению мнения исследователей разделились.

Одни полагают, что в уставах муниципальных образований не нужно называть основания для отзыва, поскольку это означает попытаться назвать все жизненные ситуации, когда отзыв депутата может быть необходимым, что сделать практически невозможно. Вместо этого ученые предлагают переносить в уставы муниципальных образований норму Федерального закона о местном самоуправлении, согласно которой основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке [5, с. 45].

Другие исследователи считают, что в рассматриваемом случае местное нормотворчество неуместно, а перечень оснований для отзыва депутата представительного органа муниципального образования должен быть единым и утвержденным на уровне федерального закона [4, с. 12].

Представляется, что уместным было бы отражение в Федеральном законе о местном самоуправлении ряда обязательных для всех муниципальных образований оснований для отзыва депутата представительного органа муниципального образования (с пометкой о том, что муниципалитеты могут устанавливать дополнительные основания). Это обеспечило бы минимальное единство требований к качеству деятельности депутата вне зависимости от того, о каком муниципальном образовании идет речь, а также уравняло бы права жителей муниципальных образований по использованию такой формы непосредственной демократии как отзыв депутата.

В этой связи необходимо исключить абзац 1 части 2 статьи 24 из Федерального закона о местном самоуправлении. Вместо него часть 2 статьи 24 следует дополнить нормой следующего содержания:

1) нарушение депутатом представительного органа муниципального образования Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов;

2) невыполнение или ненадлежащее выполнение депутатских полномочий;

3) систематический отказ от контактов с избирателями, уклонение от отчета перед ними;

4) совершение действий, несовместимых со статусом депутата представительного органа муниципального образования, а также другие основания, предусмотренные уставом муниципального образования».

На основании Федерального закона от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» [1] в статью 24 Федерального закона о местном самоуправлении была добавлена норма, согласно которой если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Следует согласиться с И. В. Упоровым, который заметил, что «тем самым законодатель разделяет муниципальных депутатов на две категории, одна из которых (избранных в составе списка) является, по сути, неприкосновенной с точки зрения волеизъявления избирателей» [9, с. 8–9]. Представляется, что на эту категорию депутатов также следует распространить отзыв как меру муниципально-правовой ответственности на тех условиях, что и для депутатов, избранных по избирательным округам. В этой связи необходимым видится исключение части 2.1 статьи 24 из Федерального закона о местном самоуправлении.

Таким образом, важным элементом статуса депутата представительного органа сельского поселения является его ответственность. Именно правила об ответственности депутата преобразуют модель депутатских полномочий в реально действующие права и обязанности, за отступление от которых депутат может быть привлечен к юридической ответственности. При этом ответственность депутата следует четко отличать от ответственности всего представительного органа муниципального образования. В личном качестве депутат отвечает перед государством, перед физическими и юридическими лицами, а также перед населением муниципального образования. Последний вид ответственности тесно связан с реализацией населением демократической процедуры отзыва депутата. Применение этой процедуры влечет досрочное прекращение полномочий депутата. Одно это является мерой ответственности депутата, однако досрочное прекращение полномочий депутата в результате его отзыва может совмещаться и с одновременным привлечением депутата к другим видам юридической ответственности. Правовое регулирование института отзыва депутата представительного органа муниципального образования нуждается в совершенствовании — соответствующие предложения были высказаны в рамках настоящей статьи.

Литература:

1. Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 13. Ст. 1685.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. Алехичева А. В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 28–34.
4. Ковтун А. В., Агафонова Н. Ю. Отзыв должностных лиц местного самоуправления как мера конституционно-правовой ответственности // Sciences of Europe. 2020. № 58. С. 9–13.
5. Николенко И. А. Демократический институт отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы совершенствования // Право и практика. Научные труды института Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина в г. Кирове. 2017. № 2. С. 39–45.
6. Помазанский А. Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 15–20.
7. Теория государства и права: учебник для бакалавриата и специалитета / В. Д. Перевалов. — 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2019. — 341 с.
8. Теория права и государства: научное издание / И. А. Ильин. — 2-е изд., доп.: под ред. В. Л. Томсинова. М.: Зерцало, 2014. — 408 с.
9. Упоров И. В. Основания и формы ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований при осуществлении ими депутатских функций // Дневник науки. 2018. № 6. С. 7–12.