В статье на основе действующих норм гражданского права Российской Федерации определён состав имущественного комплекса муниципального образования как составляющей части экономической основы местного самоуправления, рассмотрены возможности его использования в целях обеспечения финансовой самостоятельности и экономического развития муниципальных образований.
Ключевые слова: муниципальное образование, муниципальное имущество, имущество казны, объекты муниципальной собственности, приватизация, залог, доходы местных бюджетов.
Экономическую основу местного самоуправления, исходя из статьи 49 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту — Закон о местном самоуправлении) составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, включая средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Эффективность деятельности органов местного самоуправления зависит от ресурсов, которые они получают в свое распоряжение. Одной из основных проблем обеспечения финансовой устойчивости муниципальных образований является слабая собственная доходная база и как результат — высокая дотационность местных бюджетов. Поэтому важную роль в стабилизации экономики, социально-экономическом развитии муниципалитета, а следовательно, в оценке прочности финансовой системы играет муниципальное имущество.
На основании статьи 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту — ГК РФ), статьи 50 Закона о местном самоуправлении в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли, другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и учреждения, финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения, другое движимое и недвижимое имущество, и прочее.
Подпункт 2 пункта 3 статьи 215 ГК РФ предусматривает, что средства местного бюджета и другое имущество, которое не закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну муниципалитета. Остальное имущество закреплено собственником (муниципальным образованием) за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Деятельность муниципальных учреждений регулируется нормами гражданского права, статьёй 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Выделяют казенные, бюджетные, автономные муниципальные учреждения. Только с целью оказания услуг и выполнения работ в социальных сферах (культура, образование, наука, здравоохранение и прочее) создаются бюджетные и автономные учреждения.
Отметим особенности казённых учреждений, которые в обязательном порядке уже в силу закона о местном самоуправлении являются юридическими лицами. Потому как такое учреждение, с одной стороны, юридическое лицо (т. е. субъект с собственными имущественными интересами), с другой стороны — публичный субъект, действующий от имени муниципального образования и реализующий таким образом властные функции местного самоуправления.
Создание муниципальных унитарных предприятий регулируется положениями Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ и целью их создания на муниципальном уровне является нормативно-правовое регулирование при выполнении муниципальных (социальных) функций, как правило осуществления деятельности предприятий тепло- и водоснабжения.
Муниципальные унитарные предприятия согласно статье 18 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» распоряжаются движимым имуществом самостоятельно, а недвижимым — только с согласия собственника. Муниципальные казенные предприятия, согласно статье 19 этого же закона, распоряжаются принадлежащим им имуществом только с согласия собственника. Кроме того, муниципальные предприятия не вправе без согласия собственника, а именно муниципального образования совершать различные сделки, связанные с предоставлением и получением займов, поручительств, получением банковских гарантий и иных сделок.
Осуществляя свою деятельность в сфере управления имущественным комплексом, муниципальное образование независимо от кого-либо решает, какие объекты подлежат отчуждению, а какие относятся к не подлежащим отчуждению. Так, небольшая часть имущества, принадлежащего публичным образованиям, может участвовать в гражданско-правовом обороте (это касается определения пообъектного состава, подлежащего приватизации), большая же его часть (находящаяся в публичной собственности) из него изъята или участвует в нем в очень ограниченных законом рамках (как правило их отличает целесообразность и полезность.
Муниципальное имущество можно рассматривать как дополнительный источник привлечения финансовых ресурсов. И так как муниципальное имущество имеет свою определённую стоимость, то в целях социально-экономического развития территории указанное имущество может стать источником дополнительных доходов местных бюджетов или средством поддержки предпринимательства, развития экономики с помощью разработки и привлечения инвестиционных программ. Средства от продажи муниципального имущества поступают в местный бюджет и учитываются при планировании бюджета на очередной финансовый год. Приватизация или отчуждение муниципального имущества на возмездной основе муниципальным образованием осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее по тексту — Закон о приватизации). Но согласно статье 3 данного закона указаны случаи, на которые не распространяется действие закона, для этого предусмотрены специальные нормы права. В данном случае речь идёт об имуществе, изъятом или ограниченном в обороте.
Из статьи 13 Закона о приватизации следует, что к способам приватизации государственного и муниципального имущества относится преобразование унитарного предприятия в акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью, продажа государственного или муниципального имущества на аукционе или конкурсе, продажа акций акционерных обществ на специализированном аукционе, продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения или без объявления цены, внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ, продажа акций акционерных обществ по результатам доверительного управления.
В другом случае муниципальное имущество может рассматриваться как предмет залога. В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (далее по тексту — Закон об ипотеке), ипотека может быть установлена на имущество, которое принадлежит залогодателю на праве собственности или в порядке, установленном ГК РФ на праве хозяйственного ведения.
За исключением имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, имущество казны принадлежит муниципальному образованию на праве собственности, а следовательно, может быть заложено. Но статья 69 Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ чётко оговаривает условие залога — «ипотека здания или сооружения допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором оно расположено», то есть недвижимое имущество и земельный участок под ним являются собственностью муниципального образования. Однако статьёй 63 того же закона не допускается ипотека земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и в любом случае договор ипотеки здания или сооружения без оформления ипотеки земельного участка в судебном порядке будет признан ничтожной сделкой. Из судебной практики отметим определение Верховного суда РФ от 24.12.2018 № 307-ЭС18–21692 по иску банковской организации к муниципальному образованию об обращении взыскания на предмет ипотеки — земельный участок, в котором суд подчеркнул, что не допускается ипотека в отношении земельного участка, который ограничен в обороте, и следовательно, не может отчуждаться, а, следовательно, и передаваться в залог.
Также нельзя передать в залог средства местного бюджета, имущество, изъятое из оборота, имущество, включенное в план приватизации, имущество, в отношении которого в установленном законом порядке предусмотрена обязательная приватизация, иные объекты, на которые наложены ограничения к отчуждению.
Необходимо отметить, что объём правомочий обладателя права хозяйственного ведения по распоряжению принадлежащим ему имуществом ограничен:
1) необходимостью получения согласия собственника в отношении недвижимого имущества (п. 2 ст. 18 Закона № 161-ФЗ, п. 2 ст. 295 ГК РФ);
2) возможностью отчуждения объекта только с учетом задач уставной деятельности унитарного предприятия и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества (п. 4 ст. 18 Закона № 161-ФЗ).
Сделки, совершенные с нарушением требования сохранения целевой правоспособности предприятия, являются ничтожными (п. 3 ст. 18 Закона № 161-ФЗ), независимо от того, совершена она с согласия собственника (муниципального образования) или самостоятельно предприятием (п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 № 8). При заключении залоговых сделок следует оценить, насколько предполагаемый предмет залога занят в производственном процессе, и не приведет ли его отчуждение к невозможности осуществления унитарным предприятием уставной деятельности (коммунальной инфраструктуры, используемых для жизнеобеспечения населения).
Таким образом, можно сделать вывод, что полномочия собственника, муниципальное образование осуществляет в первую очередь под свою ответственность. Муниципальное имущество является важной основой независимости муниципальных образований, так как существует возможность его использования с целью получения дополнительных источников финансирования вопросов местного значения. Залог муниципального имущества применяется для обеспечения исполнения обязательств муниципальных образований, а также с целью привлечения потенциальных инвесторов в муниципальную экономику.
Литература:
- Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ;
- Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;
- Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;
- Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
- Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
- Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997, С. 76
- https://legalacts.ru/sud/opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-24122018-n-307-es18–21692-po-delu-n-a21–54832017/
- http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20146/
