В статье рассматриваются наиболее распространенные административные нарушения в сфере строительства, проблемы квалификации административных правонарушений в строительстве и пути их решения, правовое регулирование отношений в области строительства, административная ответственность за нарушение порядка строительства. Административная ответственность за грубое нарушение требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и в каких случаях выявленные нарушения подлежат квалификации по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, а в каких случаях по ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ.
Ключевые слова: административная ответственность, строительство, строительная деятельность, пленум, угрозы, требования, квалификация, нарушения, суд.
Актуальность выбранной темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с грубыми нарушениями требований промышленной безопасности или грубыми нарушениями условий лицензии.
В правоприменительной практике возникают вопросы в части квалификации административных правонарушений в области промышленной безопасности: в каких случаях выявленные нарушения подлежат квалификации по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, а в каких случаях по ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ?
Итак, изучив статью можно сделать следующий вывод, указанные составы характер нарушений разграничивают.
Так, ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за грубое нарушение требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Категории «грубое нарушение требований промышленной безопасности» и «грубое нарушение лицензионных требований» различны, их содержание раскрывается в п. 1 примечаний к ст. 9.1 КоАП РФ.
В соответствии с п. 1 примечаний к ст. 9.1 КоАП РФ понятие грубого нарушения условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
Системный анализ указанных выше правительственных актов позволяет делать выводы о том, что грубое нарушение лицензионных требований одновременно должно соответствовать следующим условиям:
1) соответствующее нарушение должно устанавливаться Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности;
2) соответствующее нарушение должно влечь за собой последствия, установленные ч. 11 ст. 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Так, согласно ч. 11 ст. 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности. При этом к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:
1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.
Согласно п. 1 примечаний к ст. 9.1 КоАП РФ под грубым нарушением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов понимается нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей.
Как видим, категория «грубое нарушение требований промышленной безопасности» должна соответствовать одновременно двум условиям:
– во-первых, должны нарушаться требования промышленной безопасности;
– во-вторых, соответствующие нарушения должны приводить к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей.
Считаем, что требование законодательства о наличии непосредственной угрозы жизни и здоровью людей в качестве квалифицирующего признака события административного правонарушения по ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ предполагает установление административным органом конкретных даты, места, времени и обстоятельств, свидетельствующих о наличии непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, а также причинно-следственной связи между выявленными нарушениями требований промышленной безопасности и наступившими последствиями.
Отметим при этом, что любая деятельность, подпадающая под юрисдикцию Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», является потенциально опасной, а сами опасные производственные объекты в силу п. 3 ст. 2 указанного Федерального закона классифицируются в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них и жизненно важных интересов личности и общества. Более того, в силу требований ч. ч. 1, 3 ст. 2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.
Как видим, законодатель презюмирует потенциальную опасность и возможность непосредственной угрозы жизни и здоровью людей от осуществления любой деятельности в области промышленной безопасности, а также деятельности, на осуществление которой требуется лицензия.
Однако не все нарушения требований промышленной безопасности и не все нарушения лицензионных требований являются грубыми в понимании п. 1 примечаний к ст. 9.1 КоАП РФ. Если в отношении лицензируемой деятельности понятие грубого нарушения условий лицензий устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности, то в отношении деятельности в области промышленной безопасности под грубым нарушением требований промышленной безопасности понимается такое нарушение требований промышленной безопасности, которое привело к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей.
Следует подчеркнуть еще один момент. Речь идет о возникновении непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, причиной которой является нарушение именно требований промышленной безопасности, а не иных требований действующего законодательства (например, требований пожарной безопасности, охраны труда, требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды или экологической безопасности).
Таким образом, вывод о том, что нарушение требований промышленной безопасности приводит к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, должен подтверждаться документально конкретными фактами (каким людям за какие нарушения причиняется угроза жизни и здоровью), а не резюмироваться по усмотрению должностного лица контролирующего органа, полагающего возникновение такой угрозы от этого, а не другого нарушения.
Следует учитывать, что переквалификация правонарушения возможна только при рассмотрении дела об административном правонарушении и не допускается при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении.
Однако судебная практика на этот счет противоречива.
Так, согласно п. 8, 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» в случае, если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.
Вместе с тем, если в результате переквалификации составление протокола о совершенном правонарушении не отнесено к полномочиям обратившегося с заявлением органа, суд не вправе принять решение о привлечении к административной ответственности.
Если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности, согласно ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.
В случае если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ, принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.
При этом материалы дела об административном правонарушении направляются административному органу, постановление которого было признано незаконным и отменено.
В соответствии с п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» «несмотря на обязательность указания в протоколе об административном правонарушении наряду с другими сведениями, перечисленными в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, конкретной статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, право окончательной юридической квалификации действий (бездействия) лица КоАП РФ относит к полномочиям судьи.
Если при рассмотрении дела об административном правонарушении будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, то судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) КоАП РФ, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу.
В таком же порядке может быть решен вопрос о переквалификации действий (бездействия) лица при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении». В этом случае, по всей видимости, речь идет о возможности переквалификации действий при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении только судьями.
По вопросу переквалификации административного правонарушения с ч. 3 ст. 9.1 на ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ можно привести следующие судебные решения.
В Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 18.02.2016 N Ф06–5656/2016 по делу N А49–7962/2015 содержатся такие выводы:
– «в ходе судебного разбирательства, судами установлено, что в оспариваемом постановлении, а также в протоколе об административном правонарушении, приведены лишь факты нарушения обществом требований промышленной безопасности, при этом не приведены факты, свидетельствующие о наличии непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, а также причинно-следственной связи между выявленными нарушениями требований промышленной безопасности и наступившими последствиями. Соответственно административным органом не доказана правомерность квалификации выявленных правонарушений по части 3 статьи 9.1 КоАП РФ»;
– «суды правомерно указали на неверную квалификацию административным органом совершенного правонарушения и обоснованно удовлетворили заявленные требования общества».
Аналогичные выводы содержатся в следующих судебных решениях:
– Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2017 N 04АП-2030/2017 по делу N А19–19557/2016, оставленном без изменения Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.01.2018 N Ф02–7706/2017;
– Постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2015 N 11АП-14198/2015 по делу N А49–7962/2015, оставленном без изменения Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 18.02.2016 N Ф06–5656/2016;
– Постановлении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2017 N 12АП-5055/2017 по делу N А12–3439/2017;
– Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2015 N 17АП-14191/2015-АК по делу N А60–30259/2015.
Таким образом, квалификация нарушения по ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ предполагает, во-первых, установление административным органом, судьей конкретных даты, места, времени и обстоятельств, свидетельствующих о наличии и причинении непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, во-вторых, установление причинно-следственной связи между выявленными нарушениями требований промышленной безопасности и наступившими последствиями.
Литература:
- Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021) // «Собрание законодательства РФ», 09.05.2011, N 19, ст. 2716.
- Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 21.12.2017) «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // «Вестник ВАС РФ», N 8, 2004.
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // «Бюллетень Верховного Суда РФ», N 6, 2005.
- Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 18.02.2016 N Ф06–5656/2016 по делу N А49–7962/2015 // СПС «КонсультантПлюс»
- Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2017 N 04АП-2030/2017 по делу N А19–19557/2016 // СПС «КонсультантПлюс»
- Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.01.2018 N Ф02–7706/2017 // СПС «КонсультантПлюс»
- Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2015 N 11АП-14198/2015 по делу N А49–7962/2015 // СПС «КонсультантПлюс»
- Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 18.02.2016 N Ф06–5656/2016 // СПС «КонсультантПлюс»
- Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2017 N 12АП-5055/2017 по делу N А12–3439/2017 // СПС «КонсультантПлюс»
- Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2015 N 17АП-14191/2015-АК по делу N А60–30259/2015 // СПС «КонсультантПлюс»
- «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195–ФЗ (ред. от 03.04.2017). Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
