Федеральная служба судебных приставов России является органом исполнительной власти, осуществляющим принудительное исполнение некоторых решений судов.
Исполнительное производство отделено от судебной власти и отнесено к ведению органов исполнительной власти на основании Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 02.10.2007 N 229-ФЗ и Федерального закона от 21.07.1997 г. № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения».
С принятием новых федеральных законов прежде существующая исполнительная система качественно изменилась. Появилась реальная, законная возможность исполнения судебных актов. Однако с течением времени выявились существенные проблемы в реализации этих законов.
В настоящее время проблема неисполнения судебных решений становится все более острой.
По данным Управление Федеральной Службы судебных приставов по Астраханской области процент исполнительных производств, возбужденных на основании судебных актов, по которым должники полностью или частично исполнили свои обязательства за 9 месяцев 2020г. составляет 36,95 %.
В силу того, что судебными приставами-исполнителями фактическим, частичным исполнением оканчиваются лишь 36,95 % исполнительных производств, проблема эффективности исполнения судебных актов сохраняет свою актуальность.
Одной из причин неэффективной работы института исполнения судебных актов является отсутствие законодательно закрепленных каких-либо существенных ограничений при приеме на работу в службу судебных приставов.
Правовой статус судебного пристава-исполнителя определяется требованиями к квалификации должностного лица, а именно: уровнем образования, стажу службы в органах принудительного исполнения или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, состоянию здоровья сотрудников.
27.12.2019г. в Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации» внесены изменения, согласно которым, положениями ст.6.4. установлено, что к работникам федерального органа принудительного исполнения, территориальных органов принудительного исполнения и их подразделений (далее — органы принудительного исполнения) относятся граждане, проходящие службу в органах принудительного исполнения в должности, по которой предусмотрено присвоение специального звания (далее — сотрудники), федеральные государственные гражданские служащие, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы в органах принудительного исполнения, рабочие и служащие органов принудительного исполнения.
Квалификационные требования к должностям в органах принудительного исполнения содержатся в Федеральном законе от 01.10.2019 N 328-ФЗ (ред. от 22.12.2020) «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения»). Пунктом 2 статьи 9 ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения» установлено наличие для младшего начальствующего состава образования не ниже среднего профессионального, соответствующего направлению деятельности. Для должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава — высшего образования, соответствующего направлению деятельности.
Таким образом, в действующем законодательстве прямо на указано обязательное требование к наличию высшего юридического образования для кандидатов, претендующих на должность судебного пристава-исполнителя, старшего судебного пристава, дознавателя и т. д. Законодатель лишь указал на необходимость наличия для должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава высшего образования, соответствующего направлению деятельности. При этом законодателем не конкретизированы требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должность судебного пристава-исполнителя, старшего пристава, дознавателя и т. д. в части специальности или направления подготовки по образовательным программам.
Как, например, в ст.40.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202–1 (последняя редакция) указано: «Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, получившие по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшее юридическое образование по специальности «Юриспруденция», или высшее образование по направлению подготовки «Юриспруденция» квалификации «магистр» при наличии диплома бакалавра по направлению подготовки «Юриспруденция», или высшее образование по специальностям, входящим в укрупненную группу специальностей «Юриспруденция», с присвоением квалификации «юрист»…»
Судебный пристав-исполнитель является должностным лицом, принимающим важные процессуальные решения, поэтому от наличия познаний в области права зависит своевременное, правильное и полное исполнение судебного акта. При этом, в органах принудительного исполнения зачастую судебными приставами-исполнители являются лица не обладающие высшим профессиональным образованием в области юриспруденции, вследствие чего выносятся постановления противоречащие нормам действующего законодательства.
В частности при отсутствии юридической квалификации должностным лицам сложно принимать верные процессуальные решения, правильно осуществлять исполнительные действия, выявлять имущественное положение должника, подготавливать и направлять запросы в регистрирующие органы, подготавливать исковые заявления об обращении взыскания, о выделе доли и т. д., участвовать в судебных процессах, подготавливать ходатайства, устные и письменные объяснения по запросу суда, прокуратуры и т. д., ответы на жалобы, обращения граждан и организаций.
Кроме того, в законе не установлены четкие требования к стажу (опыту) работы в органах принудительного исполнения или стажу (опыту) работы по специальности. Согласно ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения» требования к опыту (стажу) устанавливаются:
1) Президентом Российской Федерации — в отношении должностей высшего начальствующего состава;
2) руководителем федерального органа принудительного исполнения — в отношении должностей младшего, среднего и старшего начальствующего состава.
Таким образом, законодатель делегировал полномочия по установлению требований к опыту (стажу) в органах принудительного исполнения на Президента и руководителей федерального органа исполнения. Исходя из вышеуказанной нормы права, требования к опыту работы (стажу) предъявляются на усмотрение президента и руководителей, т. е. возможно и назначение на должность судебного пристава-исполнителя без опыта (стажа).
Данные обстоятельства можно рассматривать как пробел в правовом регулировании.
В настоящее время служба судебных приставов является одной из наиболее загруженных структур органов исполнительной власти.
Колоссальная загруженность, отсутствие необходимого опыта и стажа в области принудительного взыскания задолженности, отсутствие образования в области права, приводят к частой смене кадров, процессуальным ошибкам, совершаемым на стадии исполнения судебного акта, нарушению прав взыскателя, должника, заинтересованных лиц.
Для устранения вышеуказанных проблем, необходимо установить серьезный квалификационный экзамен для среднего и высшего звена службы судебных приставов, предъявив требования, как к юридическому образованию, так и к опыту работы в области взыскания не только в органах принудительного взыскания.
Между тем, проблема неэффективной работы федеральной службы судебных приставов объясняется еще и тем, что ни один из органов государственной власти не оказывает поддержку судебным приставам в ходе принудительного исполнения судебного акта.
В силу ст.64 ФЗ № 229 «Об исполнительном производстве» судебный пристав- исполнитель вправе запрашивать необходимые сведения, в том числе персональные данные, у физических лиц, организаций и органов, находящихся на территории Российской Федерации, а также на территориях иностранных государств, в порядке, установленном международным договором Российской Федерации, получать от них объяснения, информацию, справки.
С целью выявления имущественного положения должника судебный пристав-исполнитель вправе направить запросы в регистрирующие органы для выявления имущества, зарегистрированного за должником.
В настоящее время Федеральной Службой судебных приставов России заключены соглашения о порядке электронного документооборота с банками, Росреестром, БТИ, органами УМВД, ГИБДД, Гостехнадзор, ГИМС, Пенсионным Фондом, органами ЗАГС.
Запросы о наличии денежных средств на счетах в банках, о наличии зарегистрированного движимого и недвижимого имущества, о наличии доходов направляются судебным приставом-исполнителем в электронной форме, предусмотренной соглашением.
На практике должник нередко осуществляет сделки по отчуждению движимого и недвижимого имущества. При наличии на исполнении у судебного пристава-исполнителя исполнительного листа об обращение взыскания на заложенное имущество, а именно: на транспортное средство, пристав обязан направить запрос в органы ГИБДД, подтверждающий наличие зарегистрированного за должником залогового транспортного средства.
Между тем, многие должники реализуют залоговые транспортные средства третьим лицам, вследствие чего нарушаются интересы кредитора.
При таких обстоятельствах судебному приставу-исполнителю необходимо выявить третье лицо (покупателя), которое приобрело транспортное средство. В данном случае судебный пристав-исполнитель обязан сделать запрос об установлении нового собственника (приобретателя) транспортного средства. При этом указанная форма запроса не предусмотрена типовой формой электронного документооборота. В моей практике работы в кредитной организации как специалиста осуществляющего сопровождение исполнительного производства, нередко были случаи, когда должники, как физические лица, так и организации, незаконно отчуждали залоговые транспортные средства.
Для выявления нового собственника транспортного средства судебный пристав-исполнитель направил письменный запрос, не предусмотренный электронным документооборотом, с описанием сведений и характеристик транспортного средства. При этом органы ГИБДД отказали в предоставлении ответа на запрос судебного пристава-исполнителя, сославшись на то, что в настоящее время между ГИБДД и федеральной службой судебных приставов заключены соглашения об электронном документообороте (СМЭВ).
Таким образом, судебному приставу-исполнителю не были предоставлены сведения относительно приобретателя залогового транспортного средства.
Исполнительное производство об обращении взыскания на залоговое имущество судебный пристав-исполнитель не смог исполнить правильно, своевременно.
Между тем, органами ГИБДД не были учтены те обстоятельства, что в соглашении об электронном документообороте не предусмотрена форма запроса, позволяющая установить собственника транспортного средства, если известны основные характеристики транспортного средства.
Данная практика подтверждает, что неэффективность работы судебных приставов объясняется нежеланием государственных органов сотрудничать со службой, с излишним бюрократизмом и волокитой с их стороны, что приводит к затягиванию сроков исполнения судебных актов. Указанный пример наглядно подтверждает зависимость работы судебного пристава-исполнителя от регистрирующих органов.
На практике случаются ситуации, когда судебный пристав-исполнитель получает ответ от органов ГИБДД в электронном формате, при этом в ответе указаны все транспортные средства, которые были зарегистрированы за должником. Некоторые транспортные средства были проданы должником, сняты с учета. Между тем, в электронном ответе не содержится сведений о том, что транспортное средство было снято с учета. В результате некорректного ответа судебный пристав-исполнитель выносит постановления о запрете на регистрационные действия в отношении всех транспортных средств, собственниками которых уже являются иные лица. В таком случае нарушаются права и интересы новых собственников транспортных средств.
На практике также имели место быть случаи проявления бюрократизма и волокиты также и со стороны Управления Росреестра по Астраханской области. Судебным приставом-исполнителем был направлен запрос в Управление Росреестра по Астраханской области о предоставлении сведений о количестве запретов, установленных в отношении объекта недвижимого имущества, а также информации какими территориальными органами УФССП по Астраханской области были направлены постановления о запрете на регистрационные действия и на основании определений каких судов были установлены запреты. При этом Управление Росреестра по Астраханской области также отказало в предоставлении сведений на запрос судебного пристава-исполнителя, сославшись на наличие подписанного соглашения об электронном документообороте. Между тем, типовые формы электронного документооборота позволяют установить имущество, зарегистрированное за физическим или юридическим лицом, либо же возможно получить выписку о переходе прав собственности в отношении объекта недвижимости.
Таким образом, некоторые государственные органы отказывают в ответе на запросы судебного пристава-исполнителя, ссылаясь на наличие системы электронного взаимодействия, при этом многие исполнительные производства требуют индивидуального подхода, поэтому у судебного пристава-исполнителя возникает необходимость запросить сведения в формате, не предусмотренном системой электронного документооборота.
Кроме того, еще одной проблемой оказывающей влияние на эффективность работы судебного пристава является отсутствие информационной системы, обеспечивающей межведомственное взаимодействие между ФСС и судом. В настоящее время между судами и органами ФССП отсутствует информационное взаимодействие по вынесению и направлению на принудительное исполнение исполнительных документов в форме электронного документа. Особенно остро проблема сказывается в отсутствии взаимодействия между судебными участками мировых судей и отделами судебных приставов Управления ФССП России.
Многие взыскатели обращаются в судебные участки мировых судей с требованиями, заявляемыми в порядке приказного производства. В частности взыскатели, занятые в сфере жилищно-коммунальных услуг (далее — ЖКХ) в силу ст.122 Гражданского процессуального Кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) обязаны заявлять требования в приказном порядке, если размер денежных сумм, подлежащих взысканию, не превышает пятьсот тысяч рублей. Между тем, положениями ст.124 ГПК РФ установлена обязанность взыскателя в заявление о вынесении судебного приказа соблюсти требования к форме и содержанию заявления о вынесении судебного приказа.
При этом законодательством не установлена обязанность предоставлять такие сведения о должнике как: место и дата рождения, место работы, места жительства. Указанная норма носит диспозитивный характер, в силу того что сведения в заявлении о вынесении судебного приказа можно указывать «если они известны».
В свою очередь мировым судьей выносится судебный приказ о взыскании задолженности за жилищные и коммунальные услуги не содержащий персональных данных о должнике (дата, место рождения, место жительства).
Для исполнения судебного приказа без персональных данных, в котором указано только фамилия, имя, отчество должника-гражданина, приставу необходимо направить запрос в органы УМВД для установления даты, место рождения и места жительства. В свою очередь органы УМВД на такие запросы также не отвечают, ссылаясь на наличие электронного взаимодействия между службами. При этом органами УМВД не учитываются те обстоятельства, что запрос в электронной форме пристав может направить, если в исполнительном документе уже указаны персональные данные: дата и место рождения, место жительства.
Фактически судебные приказы, не содержащие персональных данных, являются недействующими, что привод к невозможности взыскания.
Согласно ст.36 ФЗ № 229 «Об исполнительном производстве» содержащиеся в исполнительном документе требования должны быть исполнены судебным приставом-исполнителем в двухмесячный срок со дня возбуждения исполнительного производства. Несмотря на то, что указанный срок не является плескательным и носит организационный характер, исполнительные производства, согласно статистическим данным, оканчиваются с актом о невозможности взыскания после двух месяцев с момента возбуждения производства.
Таким образом, по судебным приказам без персональных данных (даты и места рождения, места жительства) взыскания не производятся, т. к. в ходе исполнительного производства судебный пристав не устанавливает личность должника. Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что многие представители жилищно-коммунального сегмента несут колоссальные убытки вследствие того, что долги собственников помещений не взыскиваются в принудительном прядке из-за отсутствия персональных данных.
Также имеется проблема при работе с базой данных исполнительных производств, нередко судебному приставу-исполнителю, чтобы получить ответ из одного органа нужно предварительно направить запрос в другой. Например, судебный пристав-исполнитель не сможет вынести постановление об обращении взыскания на доход должника (пенсию) если отсутствуют сведения о СНИЛС. Для получения данных о СНИЛС пристав должен направить запрос в Пенсионный Фонд Российской Федерации.
На практике при направлении запросов в Пенсионный Фонд по заработной плате сроки получения ответа затягиваются на месяцы. Кроме того, ответы в электронной форме нередко приходят с ошибками.
Данные причины показывают неэффективность программы электронного документооборота между службами, ведомствами, что свидетельствуют о необходимости доработки автоматизированной информационной системы (далее — АИС) ФССП России.
Также необходимо подготовить методические рекомендации относительно электронного взаимодействия ФССП с государственными регистрирующими органами, в которых включить разъяснения о предоставлении ответов на запросы судебного пристава-исполнителя, направляемые не только в электронном формате, но и на бумажном носителе, т. к. имеется много запросов, которые невозможно типизировать.
При этом соглашение об электронном взаимодействии заключено лишь с некоторыми крупными кредитными организациями, банками. Многие должники иногда открывают счета в банках, с которыми службой судебных приставов не заключено соглашение об электронном документообороте. Данные обстоятельства позволяют недобросовестными должниками свободно пользоваться расчетными, ссудными счетами, вкладами.
Целесообразно разработать инструкцию взаимодействия между Федеральной службой судебных приставов и Центральный Банком России. Необходимо законодательно закрепить обязанность кредитных организаций заключать соглашения об электронном взаимодействии со службой судебных приставов, предусмотреть меры ответственности, возлагаемые на кредитные организации при отсутствии подписанных соглашений об электронном документообороте с ФССП. Банку России сообщать
Установить обязанность для кредитных организаций, только получивших лицензию, сообщать сведения в ФССП. Возложить на Банк России, контроль за соблюдением кредитными организациями требования о заключении соглашений по электронному взаимодействию с органом принудительного исполнения судебных актов.
Другой причиной неэффективной работы является недостаточное финансирование деятельности ФССП России и маленький штат работников. В настоящее время количество исполнительных производств, приходящихся на одного судебного пристава-исполнителя, не позволяет надлежащим образом выполнить свои должностные обязанности.
Устранение вышеуказанной причины возможно за счет увеличения финансирования и штата работников ФССП России. При этом увеличение штата сотрудников должно осуществляться только за счет квалифицированных, грамотных и обладающих должными правовыми познаниями.
Вследствие недостаточного финансирования судебный пристав не осуществляет выходы по адресу должника, указанному в исполнительном документе или установленному в процессе совершения исполнительных действий. Для совершения выходов по адресу регистрации, юридическому адресу, месту нахождения должника, служба должна быть обеспечена необходимым количеством транспортных средств, горюче-смазочными материалами. По причине отсутствия технических средств судебный пристав не осуществляет исполнительные действия, связанные с выходами по месту нахождения или проживания должника.
Важной проблемой является нечеткость формулировок правовых актов, дающих возможность должнику злоупотреблять правом. Положениями ст.446 ГПК РФ установлен перечень имущества, на которое судебным приставом-исполнителем не может быть обращено взыскание. При этом законодатель устанавливает, что не может быть обращено взыскание на жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением и на земельные участки, на которых расположены жилые помещения. Между тем, иногда рыночная стоимость объектов недвижимого имущества, принадлежащего должнику, может в несколько раз превышать сумму долга перед взыскателем. В такой ситуации законодателю целесообразно включить в действующие нормы права ограничения по рыночной стоимости в отношении объектов недвижимого имущества, являющегося единственным жильём. Следует, установить возможность обращать взыскание на единственное жилье должника, если рыночная стоимость превышает минимум установленный законом.
Кроме того, отсутствует регламентация такого процессуального действия как розыск должника и его имущества. Правовое регулирование допускает осуществление розыска должника и его имущества при наличии согласия взыскателя нести бремя расходов по розыску и авансировать указанные расходы; неясны размер авансового взноса и методика его расчета, вопросы возврата авансового взноса, и возвращается ли полностью авансовый взнос взыскателю, если розыск должника не дал положительных результатов. Отсюда можно сделать вывод, что институт розыска должника является фактически недействующим.
Кроме того, в силу ст.67.1 ФЗ № 229 судебный пристав-исполнитель праве по заявлению взыскателя или собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении на пользование должником специальным правом. При этом не ясно, каков алгоритм действий органов ГИБДД, в случае задержания должника нарушающего постановление судебного пристава-исполнителя о временном ограничении управления транспортным средством. Даная норма права фактически также является недействующей.
Также судебные приставы-исполнители затрачивают рабочее время на ведение статистической отчетности, для оформления результатов деятельности. Тратить рабочее время на ведение статистической отчетности неэффективно, целесообразно ввести в штат помощника, который бы занимался подготовкой статистических данных, сшиванием исполнительных производств и т. д.
Необходимо организовать рабочее место каждого пристава-исполнителя с возможностью использования информационных ресурсов и доступом к сети Интернет, требовать не количественные, а качественные показатели.
Одним из вариантов повышения эффективности исполнительного производства может быть и создание института частных приставов по аналогии с частным нотариатом.
Это могут быть независимые коммерческие организации, которые будут исполнять судебные акты и нести ответственность за свои неправомерные действия.
Таким образом, в результате проведенного анализа причин неэффективной работы службы судебных приставов, выявлены следующие основные проблемы:
– низкий уровень профессиональной подготовки кадров, отсутствие у должностных лиц высшего образования по одному из направлений юриспруденции;
– отсутствие в законодательстве обязательного требования о наличии высшего образования в области права;
– отсутствие у должностных лиц опыта (стажа) работы в органах принудительного взыскания либо по соответствующему направлению;
– отсутствие информационной системы, обеспечивающей межведомственное взаимодействие между ФСС и судом;
– не укомплектованность штата органов принудительного исполнения;
– несовершенство автоматизированной информационной системы службы судебных приставов;
– отсутствие налаженного взаимодействия между государственными органами и службой;
– недостаточное финансирование службы. Во многих структурных подразделениях отсутствуют транспортные средства, горюче-смазочные материалы, техника для осуществления исполнительных действий;
– отсутствие мотивации у должностных лиц службы судебных приставов;
– пробелы в правовом регулировании принудительного исполнения судебных актов, наличие неработающих норм права.
Изложенный список проблем является не исчерпывающим, исполнительное законодательство необходимо дополнять и совершенствовать, для того чтобы принудительное исполнение судебных решений было более эффективно.
К сожалению, существование проблем в органах принудительного исполнения свидетельствует о необходимости продолжения осуществления реформирования исполнительного производства, что во многом обосновывает и потребность в новом нормативном регулировании деятельности службы судебных приставов.
Литература:
- Федеральный закон «Об исполнительном производстве» от 02.10.2007 N 229-ФЗ (последняя редакция);
- Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации»;
- Федеральный закон «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 01.10.2019 N 328-ФЗ (последняя редакция);
- «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 30.04.2021)
- Официальный сайт федеральной службы судебных приставов России [Режим доступа: https://fssp.gov.ru/2497078?print=1 (дата обращения: 30.06.2021г.); https://fssp.gov.ru/q2/ (дата обращения: 30.06.2021г.); https://fssp.gov.ru/2664171/ (дата обращения: 30.06.2021г.)];
