Начиная с последней трети XX в. в мире происходят коренные изменения в методах, используемых обществом для решения социально-экономических проблем граждан, удовлетворения их растущих потребностей. Частный бизнес и государство все активнее вступают в сотрудничество в поисках экономически эффективных путей решения задач общества. Одной из форм взаимодействия власти и бизнеса, положительно зарекомендовавших себя на практике, стало государственно-частное партнерство. В статье анализируются исторические этапы развития государственно-частного партнерства в России и за рубежом.
Ключевые слова: государство, частный бизнес, государственно-частное партнерство, исторические этапы, зарубежный опыт, российская практика.
Since the last third of the XX century, there have been fundamental changes in the methods used by society to solve the socio-economic problems of citizens, to meet their growing needs. Private business and the state are increasingly entering into cooperation in search of cost-effective ways to solve the problems of society. Public-private partnership has become one of the forms of interaction between government and business that have proven themselves positively in practice. The paper analyzes historical stages of the public-private partnership development in Russia and abroad.
Keywords: state, private business, public-private partnership, historical stages, foreign experience, Russian practice.
С момента становления и развития рыночной экономики во всех странах мира бизнес, так или иначе, в разных формах на протяжении всего периода сталкивался с формами взаимодействия с государством. Ведь государство как общественный институт сформировалось на протяжении тысячелетий еще до возникновения рыночных отношений, поэтому субъекты хозяйствования всегда осуществляли взаимодействие с ним.
Решение многих задач в разных сферах экономики, включая строительство автомобильных и железных дорог, развитие инфраструктуры складывались путем тесной кооперации промышленных предприятий и государства.
На сегодняшний день применение механизмов государственно-частного партнерства является одним из ключевых факторов достижения успеха в реализации инвестиционной политики.
Государственно-частное партнерство (далее — ГЧП) является современным механизмом и инструментом, позволяющим более эффективно выполнять возложенные на государство функции при производстве общественных благ, предоставляемых населению, путем перераспределения их между государством и коммерческим сектором.
Поддержка проектов местного развития требует разработки механизмов интеграции государственных и частных финансовых ресурсов, партнерства государства и бизнеса в этих сферах, предоставление определенной организационно-правовой формы этих отношений. Проблема финансирования масштабных инфраструктурных проектов в области строительства автомобильных дорог, жилищно-коммунального хозяйства, строительства социальных объектов существовала всегда.
Данная проблема существует и сегодня, поскольку собственных финансовых средств, выделяемых из бюджета государства недостаточно. В этой связи государству необходимы дополнительные инвестиции, которые можно привлечь при взаимодействии с частным бизнесом.
Таким образом, государство решает ряд возложенных на него задач при реализации крупных инвестиционных проектов с использованием механизма ГЧП.
В этой связи исследование исторических этапов развития и реализации ГЧП в зарубежных странах и в России позволит более детально подойти к вопросу понятия и сущности ГЧП.
Государственно-частное партнерство в зарубежных странах имеет свой особенный опыт развития в реализации крупных проектов.
Так, в США государственно-частное партнерство применяется в разных сферах уже около 200 лет. Сегодня ГЧП является одним из ключевых факторов достижения успехов в реализации инвестиционной политики США. ГЧП способно обеспечить привлечение в национальные проекты субъектов предпринимательства.
Сам термин «государственно-частное партнерство» появляется в США, в связи с внедрением совместного финансирования из государственного и частного секторов образовательных программ.
В США во второй половине ХІХ в. строительство первой континентальной железной дороги было завершено как результат сотрудничества между федеральным правительством и частными акционерными компаниями.
Необходимо отметить, что концессия достаточно активно развивается в рамках партнерских отношений между государством и бизнесом при реализации ГЧП в США. В основе концессии лежит механизм передачи прав на отдельные виды хозяйственной деятельности негосударственным иностранным или отечественным компаниям на определенных условиях.
Дальнейшее развитие государственно-частного взаимодействия приобрело в 1960-е гг. XX вв. США в рамках проектов по развитию городской инфраструктуры с участием частных инвесторов (urban development projects). Администрация города в соответствии с планом городской застройки предлагала для разработки заброшенные промышленные объекты. Частный партнер, используя собственные средства, возводил объекты недвижимости и инфраструктурные объекты.
Специалисты выделяют несколько этапов развития проектного финансирования, которое стало основой государственно-частного партнерства.
Во-первых, механизмы финансирования проектов добычи полезных ископаемых (нефть, газ, уголь и др.) впервые были применены в Техасе в 30-х гг. XX в. в нефтедобыче, а также при подготовке проектов разработки нефтяных залежей в Северном море в 70-х гг XX в. Во-вторых, финансирование независимых энергетических проектов в секторе энергоснабжения, впервые применено в США в 1978 г., способствовало развитию комбинированных (совместных) предприятий, известных, как совместная деятельность.
Государственно-частное партнерство стало практиковаться в США как один из методов государственных закупок в инфраструктурной сфере. Идея партнерства в государственной политике четко выкристаллизовывается уже в концепции нового государственного менеджмента. Т. Геблер и Д. Осборн, анализируя тенденции в публичном управлении в 80-е годы ХХ века, отмечали, что проблему нехватки средств для предоставления общественных услуг в городах и штатах Соединенных штатах Америки руководители решали иным путем, чем ранее, когда только завышали налоги. Т. е. новый характер публичного управления — не в предоставлении общественных услуг самим, а в умелом направлении этого процесса, привлечением ресурсов и сил сообщества; не в администрировании, а в налаживании взаимодействия между государством и обществом для удовлетворения общественных интересов.
Итак, сегодня в Соединенных штатах Америки внедряются тысячи проектов в различных сферах услуг: транспортных, коммунальных, а также социальных. В целях увеличения количества совместных контрактов современные города США стараются совместно работать с частными партнерами в формате 23 из 65 основных муниципальных услуг.
Проанализировав предпосылки возникновения ГЧП в США, отметим, что на ранних этапах развития практически все модели такого сотрудничества определялись двумя главными факторами. Первый — это интересы сторон, второй — неразвитость государства и его институтов. Вместе с тем активное развитие ГЧП получило не только в США, но и на европейском континенте.
В частности, ГЧП получило свое развитие во Франции. Так, первый в истории проект ГЧП был санкционирован Генрихом II. Благодаря этому монаршему повелению инженер Адам де Крапон в долине Кро у города Салон де Прованс в 1554 году смог построить канал, который до сих пор носит его имя. Эйфелева башня в Париже — тоже результат реализации механизма ГЧП. Строительство евротоннеля, соединяющего Францию и Англию под проливом Ла-Манш, прокладка отдельных веток линии лондонского метрополитена тоже является результатом применения ГЧП.
Реализация механизма ГЧП во Франции стала стимулом для развития национального законодательства Франции в области ГЧП.
Дальнейшее развитие ГЧП послужило созданию министерством экономики Франции группы, в состав которой вошли представители государственных органов и основных профессиональных объединений.
Контракт партнерства направлен на стимулирование инновационных форм финансирования, включающий в себя прямое финансирование государства, доходы от государственных объектов недвижимости, дополнительные поступления от эксплуатации объектов недвижимости, позволяющий частному партнеру получать вознаграждение от их эксплуатации вне официального рабочего времени.
Активное применение ГЧП получило в области строительства. В основе взаимоотношений государства и частного сектора при реализации крупного проекта лежала концессия.
При строительстве объекта недвижимости подрядной организацией — оператором применялись специальные строительные материалы, имеющий долгосрочный запас прочности, поскольку оператор данного инвестиционного проекта был заинтересован в сокращении своих будущих эксплуатационных затрат после передачи государством оператору введенного в эксплуатацию данного объекта в концессию. Как правило, срок концессии составлял 30 лет.
После окончания срока договора аренды государство имеет право принять объект на баланс или же отказаться от этого. Вместе с тем, в случае отказа, данный объект снова станет предметом концессионного соглашения.
Масштабное развитие ГЧП во Франции позволило государству привлечь дополнительные инвестиции и реализовать большое количество крупных инвестиционных проектов в области обработки воды, снабжения электроэнергией медицинских центров в городах Роен и Але, комплектование спортивных залов, оборудование тюрем, установки информационных систем, а также учебных заведений министерства обороны.
Таким образом, в условиях непростых экономических вызовов, глобального финансового кризиса, а также дефицита собственных бюджетных средств правительство Франции активно старается применять и развивать ГЧП в целях удовлетворения важных потребностей государства и решения проблемы по качественному предоставлению общественных благ, обеспечивая контрактами коммерческий сектор.
ГЧП получило свое развитие не только во Франции, но и в Англии. Активное развитие проектов ГЧП происходит в Англии с начала 1990-х годов. В наше время, первый официальный контракт инициативы частного финансирования был заключен в 1992 году в Великобритании с правительством консерваторов. Инфраструктурным проектом был мост между Дартфордом и Тарроко. Именно с этого момента, модель ГЧП стала быстро развиваться в других странах Европы.
В Великобритании ГЧП легло в основу новой формы государственных контрактов, включающих в себя передовые методы и принципы проектного финансирования. Применение договора ГЧП позволило правительству Великобритании более эффективно управлять государственной инфраструктурой. Результатом дальнейшего развития договора ГЧП стало создание программы «Частная финансовая инициатива» (PFI), основной целью которой было развитие государственно-частных отношений, появившейся после подписания контракта по инвестиционному проекту моста Queen Elizabeth II (1987).
Основной целью развития PFI в Великобритании являлось привлечение и увеличение коммерческого сектора в реализации масштабных инвестиционных проектов для предоставления общественных услуг. Однако необходимо отметить, что нормативно-правовое регулирование деятельности PFI ограничивалось внутренними директивами правительства Великобритании.
В целях централизации процессов развития PFI в Министерстве финансов Англии в 1997 году была создана целевая рабочая группа (Treasury Taskforce). В основные задачи рабочей группы входили обучение персонала, а также управление процессами ГЧП.
Интерес вызывает сам механизм или правовая конструкция PFI при взаимодействии государства и частного сектора. В рамках взаимодействия между государством и поставщиками, представляющие частный сектор, заключаются долгосрочные контракты на предоставление услуг с инвестиционными обязательствами последних. Вместе с тем ответственным за предоставление услуг остается государство. Однако в соответствии с условиями контракта поставщики или подрядные организации несут обязательства по финансированию всех расходов при предоставлении услуг или при строительстве объектов за счет своих средств.
После предоставленной услуги или завершения строительства объектов в рамках PFI государство производит расчеты с исполнителями. При этом согласно опыту применения данного механизма исполнители получают доходы порядка 14 % от суммы понесенных затрат. Кроме того, в обязанности последних входит содержание построенного объекта в течение 25 лет его эксплуатации.
Таким образом, не увеличивая налоги, государство приобрело возможность обеспечить строительство огромного количества объектов, включая школы, госпитали и др. Это позволило увеличить темпы объемов строительства в стране. Основными заказчиками PFI в Великобритании являются министерства. К ним относятся министерство обороны, здравоохранения, образования и транспорта.
В 1987–2008 гг. в Великобритании было подписано 935 контрактов по привлечению инвестиций по схеме PFI на общую сумму 61,4 млрд. ф.ст., в том числе в 2008 г. — 34 контракта на сумму 6,5 млрд. ф.ст.
Многие реализованные проекты были частично национализированы, при котором государству принадлежит 49 % акций, остальное — частным инвесторам. Такой механизм обеспечивает правительству до 17 % экономии бюджета страны. Проекты PFI стали самыми быстрореализуемыми.
Острая нехватка государственного финансирования при реализации масштабных проектов в связи с сокращением бюджетных инвестиций наряду с поиском альтернативных источников инвестирования, а также новых мощностей частного сектора сделали ГЧП успешным.
Использование ГЧП приводит к масштабному развитию, начиная с 1995 года, и становится привилегированным инструментом правительства Тони Блэра, который в 1997 году использовал его как основу политики, базирующейся на государственно-частном партнерстве.
Согласно данным отчета Лондонской международной финансовой службы, занимающейся поддержкой экспорта британских финансовых услуг, проекты на основе ГЧП разрабатывались в 60 странах мира. В одной только Великобритании стоимость объектов PFI в течение 10 лет, начиная с 1997 года, составляет 24 млрд. ф. ст., а течении еще трех лет реализованы проекты на общую сумму 12 млрд. ф. ст. Реализация проектов ГЧП позволяют экономить бюджет страны около 17 %.
Таким образом, коммерческий сектор в Великобритании получил большой практический опыт в реализации контрактов в рамках PFI.
Особое внимание необходимо уделить вопросу развития ГЧП в России. Исторически сложилось так, что развитие капитализма в России началось намного позже стран Западной Европы, но государственно-частное партнерство имеет богатую историю. Можно выделить следующие этапы его развития в России:
Первый этап развития приходится на 1850–1910-е гг. Данный этап характеризуется двумя отличительными чертами: масштабным железнодорожным строительством и экономическими реформами императора Александра II, повлекшие, прежде всего, отмену крепостного права, развитие капитализма и частной инициативы, в том числе возникновение и развитие частных предприятий, что способствовало развитию капитализма в целом.
Поражение в Крымской войне 1853–1856 гг. показало всю глубину транспортной отсталости Российской империи, когда переброска войск Великобритании в Крым осуществлялась быстрее, чем переброска в Крым войск из центральных Российских губерний. Поэтому император Александр II особенно важную роль в своих реформах отдавал созданию и развитию железных дорог, которое подстегивало к развитию экономики регионов.
Развитие железнодорожного транспорта происходило при активном применении концессий. Российское правительство в этой части перенимало передовой опыт США и стран Западной Европы. Концессионерами являлись Российские железнодорожные компании, которые укрепили свое финансовое положение. Строительство новых железнодорожных путей в стратегически важных направлениях осуществлялось путем создания новых форм предприятий — железнодорожных обществ и, прежде всего, при поддержке крупных предпринимателей, которые хотели получать прибыль, работая в данной перспективной отрасли. Существовало два направления развития концессий: частным инвесторам они предоставлялись и на строительство новых путей, и на эксплуатацию уже действующих железных дорог и инфраструктуры. Таким образом, государство решало проблему поддержания в надлежащем техническом состоянии железнодорожной инфраструктуры и экономило государственные деньги на закупку транспортных средств и оборудования.
Согласно концессионному соглашению от 15 апреля 1836 года, заключенному между Обществом Акционеров и правительством Российской империи построена первая железная дорога от Санкт-Петербурга до Царского села (с продолжением до Павловска).
В 1850–1870 х годах протяженность железных дорог увеличилась на 20 тыс. км, а к 1914 году общая длина дорог достигла 60 тыс. км. Концессионным способом были построены следующие крупные железные дороги: Либаво-Ровенская, соединявшая прибалтийский порт Либаву с украинским городом Ровны, Рязань — Саратов, Рязанско-Козловская железная дорога и многие другие. Этот способ имел ряд положительных моментов, таких, как создание новых производств для нужд транспорта и строительства железных дорог, экономию государственных финансов, т. к. строительство осуществлялось за счет частного капитала. Все это позволило за относительно короткое время высокими темпами развивать железные дороги и решать одну из главнейших государственных задач — развитие транспорта. Происходило становление крупного капитала, но указанных усилий было явно недостаточно, т. к. обеспеченность железнодорожными путями многих частей Российской империи оставляла желать лучшего.
В соответствии с Указом правительства России от 27 января 1857 года учреждено Главное общество российских железных дорог (ГОРЖД) и концессионный договор. Согласно которому ГОРЖД в течение 10 лет обязано построить четыре железнодорожные линии на 4000 верст, с правом эксплуатации в течение 85 лет, по истечении которых указанные железнодорожные линии безвозмездно передавались государству.
Развитие концессии в Российской империи легло в основу создания и развития таких проектов как постройка металлургического завода в Донбасе, заключенного в 1869 году между правительством России и англичанином Дж. Юзом. После ввода в эксплуатацию доменной печи на заводе началось производство железнодорожных рельсов.
Кроме того, большой вклад с применением концессии внесен в развитие телеграфа в России. В 1869 году было заключено концессионное соглашение от 13 октября, по условиям которого Большое северное телеграфное сообщество должно было проложить телеграфный кабель от Копенгагена до Любавы, и далее в Санкт-Петербург. В 1872 году телеграфные линии, которые обеспечивали связь европейской части России с Владивостоком, были соединены подводными кабелями с Шанхаем, Гонконгом и Нагасаки. Это дало возможность развить телеграфное сообщение между Европой и Восточной Азией.
Несмотря на многие успехи применения концессии правительство пыталось увеличить свое влияние в железнодорожном строительстве и в 1880-х гг. происходит увеличение строительства железных дорог за счет бюджета, сформировался государственный сектор в железнодорожном транспорте. Но это не означало сворачивание концессий, хотя они и потеряли некоторую актуальность: государственные компании конкурировали с частными наравне.
В коммунальное хозяйство в городах в 19 — начале 20 в. также активно привлекались инвесторы на концессионной основе. Примером ГЧП в этой сфере можно считать реализованные проекты городской железной дороги для Минска. Проектировщиком было Общество конно-железных дорог Санкт-Петербурга, а подрядчиком — Акционерное общество городских и конно-железных дорог. Строительство конки дало толчок к развитию города и системы городского транспорта, т. к. отдаленные районы в данный момент связывались с центром.
В советское время в 1920х гг. концессионные предприятия помогли восстановлению и дальнейшему развитию многих отраслей промышленности: добычи полезных ископаемых, машиностроения, авиастроения, транспорта, связи. Опыт организации концессионного процесса с привлечением иностранных инвестиций может стать примером для современной России. Это второй этап истории государственно-частного партнерства в России — развитие новой экономической политики. В результате событий февраля и октября 1917 года рухнула Российская империя, к власти пришли большевики и страна была ввергнута в Гражданскую войну, закончившуюся полной победой большевиков. Однако, долгие годы Первой мировой и Гражданской войн принесли полную экономическую разруху. Все отрасли экономики были практически полностью разрушены. Поэтому начало мирного строительства и провалы политики «военного коммунизма» побудили Советское правительство в начале 1920-х гг. перейти к новой экономической политике и пойти на частичное внедрение и быстрое развитие рыночных отношений.
Курс на новую экономическую политику был провозглашен в 1921 году. Она представляла собой ряд экономических мероприятий, направленных на скорейшее возрождение экономики. Прежде всего, это был отказ от политики «военного коммунизма» и введение ограниченной мелкой и средней частной инициативы под контролем государства. В этом ключе вместе с государственными предприятиями появились смешанные предприятия, которые создавали новые рабочие места. Ряд их был учрежден иностранцами, т. к. молодому советскому государству попросту не хватало собственных источников финансирования. Также СССР остро нуждался в западных технологиях. Иностранный капитал осуществлял активные инвестиции в советскую экономику, прежде всего в сферах, связанных с добычей полезных ископаемых и различных природных ресурсов. С 1922 по 1927 г. от зарубежных фирм было получено 2211 предложений о концессиях. В итоге к началу 1928 г. во всех отраслях хозяйства насчитывалось всего 114 концессий, из них 61 — общесоюзного значения, а 53 — республиканского.
Однако, с конца 1920-х гг. новая экономическая политика была свернута, и руководством страны был взят курс на индустриализацию и построение плановой экономики. Концессионные предприятия были национализированы и рыночные отношения были полностью вытеснены из советской экономики.
С развалом СССР в России начался новый этап развития государственно-частного партнерства, который связан с переходом к рыночной экономике, приватизацией и возникновением крупных частных компаний. Этот этап напрямую связан с тяжелым экономическим кризисом. Институты ГЧП только зарождались. Крупный частный бизнес только наращивал обороты, проходя т. н. этап накопления первоначального капитала и приобретая активы посредством приватизации. Это в будущем послужит хорошей основной для дальнейшего развития бизнеса и его участия в проектах ГЧП. 1990-е годы были эпохой свободного рынка, когда государство практически не вмешивалось в рыночную экономику и, тем более не возникало ГЧП.
Пик развития ГЧП начался в 21 веке. В это время экономика России преодолела спад 1990-х годов, появляются новые государственные программы в различных отраслях экономики, государство с помощью бизнеса решает различного рода социально-экономические задачи, связанные с развитием приоритетных отраслей экономики или регионов. Появились абсолютно новые виды государственной поддержки, которые характерны для рыночной экономики. Это, прежде всего, лизинг, льготное кредитование предприятий. Также появились новые формы и институты экономического взаимодействия, такие, как особые экономические зоны, инвестиционный фонд РФ, Совет по государственно-частному партнерству при Министерстве транспорта РФ.
Современные тенденции развития ГЧП дают возможность дискутировать о дальнейших перспективах его применения не только в сфере транспорта, промышленности, здравоохранения, но и в сфере оборонной и атомной промышленности, а также информационных технологий.
Подводя итог, необходимо отметить достаточно высокий проявленный интерес государств к ГЧП, поскольку он представляет собой универсальный механизм и инструмент, позволяющий государству более эффективно выполнять свои функции при предоставлении общественных благ населению. Кроме того, тесная кооперация государства и частного сектора в реализации масштабных инвестиционных проектов позволяет привлечь дополнительные внебюджетные источники финансирования в условиях дефицита бюджета. Необходимо отметить, что применение ГЧП в реализации инвестиционных проектов в исследуемых странах в настоящее время стало результатом популярности ГПЧ на начальном этапе его исторического развития. Активное развитие ГЧП, стало результатом появления новых форм и видов, в их числе можно выделить концессию, которая активно применялась в разных сферах не только в европейских странах, но и в России, поскольку представляет собой достаточно простой механизмом тесного сотрудничества и кооперации, позволяющей достичь необходимого результата, обеспечивая заинтересованность в реализации проекта, как со стороны государства, так и со стороны частного сектора.
Литература:
- Вадковский, С. М. Сущность механизма государственно-частного партнерства / С. М. Вадковский // Модели инновационных решений повышения конкурентоспособности отечественной науки: сборник статей по итогам Всероссийской научно-практической конференции. — 2021. — С. 51–53
- Чуриков, В. А. К вопросу о государственно-частном партнерстве, его формах и видах / В. А. Чуриков // Молодой ученый. — 2020. — № 21 (311). — С. 415–418
