Специфика подготовки муниципального нормативного правового акта

Органы местного самоуправления занимаются массой дел. Но одно из самых важных — это нормотворчество на муниципальном уровне. Цель любого творчества в праве — разработка такого акта, который способен решить важные социальные, экономические, управленческие и другие вопросы. Суть их — воплощение прав и интересов граждан. Особенность для муниципального уровня — решает проблему на конкретной территории муниципального образования. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит указание на границы действия таких актов. Они распространяются только на муниципалитет. Это влечет то, что тематика такого акта бессмысленна за пределами вопросов местного значения. Решить эти вопросы можно либо силами самого населения, либо действиями органов местного самоуправления и должностных лица местного самоуправления.

Главная проблема на местном уровне — чрезвычайно активная смена фактических обстоятельств, требующих немедленного нормативного реагирования. С одной стороны, это вызвано максимальной приближенностью к «земле», когда проблема, по сути, каждого человека может необходимость издания нового акта, с другой стороны, местное законодательство вынужденно безапелляционно подчиняться к изменениям на федеральном и региональном уровне, чтобы свои местные законоположения не шли в разрез с более сильными нормативными актами. Из-за всего этого нормативной базе муниципальных образований всегда не хватает системности, продуманности и частого дублирования и смешивания регулируемых правовых отношений [1, с. 41–48; 4; 10, с. 95–99]. На местах весьма частотны явные дефекты нормативного-правового регулирования [7]. Поэтому оценить весь законотворческий процесс на местах как позитивное и безошибочное явление не получается ни при каких обстоятельствах [12, с. 19; 5; 6, с. 1718].

М. И. Байтин видит, что «...качество цивилизованного законотворчества должно определяться тем, насколько точно законодатели воспринимают и отражают характер, уровень и сущность общественных отношений, подвергаемых правовому регулированию, насколько правильно с учетом требований законодательной техники выражены во вне принимаемые нормы права, насколько гармонично они вписываются в действующую систему права, способствуют прогрессивному развитию общества, государства, личности» [3, с. 382].

Среди задач нормотворчества на местах нужно назвать:

— создание механизма регулирования;

— обеспечение эффективности его реализации;

— всестороннее развитие конкретного муниципального образования;

— учет интересов населения.

Чтобы процесс шел более гладко и не осложнялся проблемами вышеописанного характера, нужно, как минимум, предварительно планировать. План в этом деле — это предварительное градуирование работы по выработке норм местного характера по тематике и времени исполнения, а также распределение их между различными органами. Все должно происходить строго в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъекта. Причем законы субъекта РФ важны только для тех муниципалитетов, которые входят в этот субъект. Цель планирования — воплощение на практике путей разрешения проблемных вопросов, которые были выявлены по факту мониторинговых действий в рамках муниципалитета. Главное, что должно учитываться при муниципальном нормотворчестве — соблюдение баланса интересов и увеличение эффективности этого дела.

В целях недопущения недопонимания отдельно отметим то интересное обстоятельство, что законотворчество муниципалитетов свободно — ни о каких федеральных санкциях на его осуществление речи не идет. Совсем не нужно, чтобы в федеральном законе прямо прописывалось издание муниципального акта — достаточно издавать такие акты строго в рамках предоставленных полномочий и не допускать выхода за пределы императивных федеральных и региональных установлений.

Как ни странно, но чаще всего планами на нормотворческую деятельность муниципалитетов занимаются обычно регионы [2, с. 109–115]. И только малое количество регионов, таких как Ивановская, Белгородская, Тульская области, абсолютно не вмешиваются в вопросы планирования муниципальных актов [8, с. 46–48]. С другой стороны, правоведы правомерно отмечают вхождение планирования нормотворческой деятельности вообще в вопросы единой государственной правовой политики [11, с. 30–31]. А это значит, что и федеральный уровень определенным образом вмешивается в дела планирования муниципального нормотворчества. Однако не стоит пренебрегать важностью максимальной конкретизации нормотворческой деятельности применительно к особенностям каждого конкретного муниципального образования.

Планируя принятие законов на любом уровне, не говоря уже об уровне муниципальном, нужно в обязательном порядке координировать работу всех участников этого процесса, начиная от функций по сбору предложений законодательных инициатив и заканчивая анализом реализованных муниципальных нормативных актов.

Именно такой подход мог бы устранить опасность чрезвычайной стихийности в деятельности органов муниципальной власти, которые вопреки всем сложностям должны стремиться к системности, гибкости и предсказуемости своей нормотворческой деятельности. Целесообразнее всего водрузить обязанность по планированию законотворческого процесса на аппараты представительных органов. Именно они должны отсеивать всю ту массу разрозненных нормотворческих инициатив, исходящих от всех слоев допустимых к этому процессу субъектов и выбирать то, что нуждается в первостепенной регламентации и нормативной проработке. На них же должно бремя отслеживания дублирующих норм, подлежащих исключению из муниципального пласта нормативных актов.

Планы планами, но нельзя в угоду заранее составленному перечню актов, подлежащих применению, упускать из внимания важные аспекты муниципальной жизнедеятельности, которые требуют скорейшего правового оформления. Речь идет о другом — не должно быть спонтанности, непродуманности в нормотворческой работе. Все должно осуществляться без спешки, с соблюдением всех необходимых подготовительных мероприятий, с установкой на разработку нужного и качественного нормативного акта, а не очередному изваянию, мешающему правильному и поступательному государства и общества.

Берясь за составление плана по муниципальному правотворчеству, следует особенно взвешенно ориентироваться на цели — они должны быть конкретными, решать только местные вопросы экономического, социального и политического характера.

Важно не упускать многостороннее воздействие в будущем изданного акта на всю жизнь целого муниципального образования. От качества акта зависит и качество жизни в муниципалитете.

Для того чтобы деятельность органов местного самоуправления осуществлялась в унисон, не происходило сбоев и разночтений, жизненно важно приводить к единому знаменателю деятельность всех органов местного самоуправления, в том числе и представительных — для этого очень положительное значение будет иметь согласование всех законоинициатив местного характера с прокуратурой — считается, что так можно будет эффективно побороться с тем несметных актов, которые по той или иной причине незаконны [9, с. 70–74]. Полностью поддерживаем целесообразность и эффективность такой практике, устраняющей на корню все попытки протолкнуть заметные юридические ошибки в правовое поле.

Органы местного самоуправления, которые занимаются планированием своей нормотворческой деятельности, отличаются своей дисциплинированностью и могут похвастаться четкостью своего нормативного материала, что существенным образом повышает и вероятность успешного их существования и в политический, и в экономический, и в социальной сферах.

Планирование нормотворческой деятельности должно быть ориентировано на всестороннее определение не только перечня актов, которые будут приняты, но и определение круга ответственных за каждое направление деятельности, и временные границы рабочего процесса, и крайние сроки сдачи результатов.

Литература:

1. Атагимова Э. И., Потемкина А. Т., Цопанова И. Г. Правотворческие ошибки как разновидность правовых ошибок // Вестник Московского гуманитарно-экономического института. 2017. № 2. С. 41–48.
2. Атагимова Э. И., Рыбакова О. С. Муниципальные нормативные правовые акты: виды типичных ошибок юридической техники // Вестник Московского гуманитарно-экономического института. 2018. № 4. С. 109–115.
3. Байтин М. И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Изд. 2-е, доп. М.: ООО ИД «Право и государство», 2005. 544 с.
4. Белоусов С. А. Законодательный дисбаланс (доктрина, теория, практика): автореф. дис... д-ра юрид. наук, 2015. 62 с.
5. Власенко Н.А Кризисные тенденции в законотворчестве современной России // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 175–182.
6. Власенко Н. А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2014. 158 с.
7. Кожокарь И. П. Понятийные дефекты нормативно-правового регулирования // Вопросы российского и международного права. 2019. Т. 9. № 4–1. С. 308–316.
8. Кравцова Е. А. Планирование законодательного процесса как часть законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 1. С. 46–48.
9. Петрова Л. И., Алборова Е. Ю. Муниципальному правотворчеству — надежную юридическую обеспеченность. Вопросы взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере правотворчества // Прокурор. 2014. № 4. С. 70–74.
10. Рыбаков О. Ю., Рыбакова О. С. Нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы и пути решения // Вестник Кемеровского государственного университета. Серия: Гуманитарные и общественные науки. 2017. № 2. С. 95–99.
11. Рыбаков О. Ю. Стратегии правовой политики России // Юридическое образование и наука. 2015. № 1. С. 30–33.
12. Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. 346 с.