Главным звеном в системе местного управленческого аппарата во все времена являлся представительный орган. Именно с его помощью реализуется большая часть функций всей системы. Данное обстоятельство ставит сам процесс образования представительных органов не в возможность, а в обязанность муниципалитетов. Без представительного органа не может существовать ни одно муниципальное образование в России.
Представительный орган — это ни что иное, как выборный орган. Действует он только на территории муниципального образования. Отличает этот орган и перечень подлежащих его полномочиям функций. Компетенция этого органа строго ограничена муниципальными вопросами. Его деятельность — квинтэссенция интересов населения конкретного муниципалитета, возведенная в ранг нормативного акта.
Здесь на первое место выходит то скрытое, что таится за компетенцией представительного органа — его сущность и назначение.
Основным сущностным фактором, отличающим представительный орган от иных органов местного самоуправления, является его деятельность в области нормотворчества. Сфера его деятельности — поселение, городской округ, внутригородской район, внутригородское муниципальное образования. Состоит этот орган из депутатов [1, ст. 35].
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года перечисляет компетенцию представительного органа через раскрытие вопросов, возможных для разрешения на этом уровне:
— организационно-правовая деятельность муниципальных представительных органов. Органу допустимо определять то минимальное количество депутатов, которое допустимо на сессиях, сроки осуществления своих полномочий;
— досрочное прекращение деятельности, в том числе основания и порядок такого мероприятия.
Среди основных причин, по которым допустима ситуация досрочности прекращения полномочий органа, обычно на практике случается та, одна из которых перечислена законом. В этом же акте указан и орган — законодательный, субъекта РФ — имеющий право распустить представительный орган муниципалитета.
Законами федерального уровня прописана ответственность и органов, и должностных лиц муниципалитета. Для привлечения к ответственности должно вступить в силу соответствующее решение суда. Суд выносит подобное решение при наличии признаков несоответствия основному закону страны. Однако недопустимо нарушать не только основной, но и иные федеральные и федеральные конституционные законы. Должно наказываться также и наступление на конституции (уставы) субъектов РФ и даже самих муниципалитетов. Не должно оставаться без реагирования и случаи ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий [1, ст. 72]. О. Е. Кутафин приравнивает такую ответственность с последствиями неблагоприятного характера, применяемыми к нарушителям [3, с. 540].
Есть и другой подход. Ответственность — тот ответ, который дает государство в моменты совершения правонарушения уполномоченным лицом — имеет неблагоприятный характер для нарушителя [2, с. 60].
ФЗ от 6 октября 2003 года в статье 73 особо оговаривает процесс роспуска представительного органа муниципалитета:
1 этап. Принятие нормативного правового акта. Установление его противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.
2 этап. Дается время муниципальному органу на устранение допущенных нарушений — трехмесячный срок со дня вступления в силу решения суда. Устранение допустимо вплоть до отмены несоответствующего закону акта [5, с. 54].
3 этап. Высшее должностное лицо должно внести проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Это должно произойти не позднее, чем по истечении одного месяца после вступления в силу решения суда о ненадлежащем качестве нормативного акта.
4 этап. Соответствующий закон субъекта РФ подписывается. Закон обнародуется. Со дня вступления этого закона в силу полномочия представительного органа прекращаются.
Роспуск представительного органа муниципального образования не необратим — допускается обжалование закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Срок — 10 дней. Начало течения — день вступления в силу в судебном порядке. Дальше нужно учитывать еще 10 дней — в этот срок суд может рассматривать жалобу. Если жалоба не отменила роспуск, то представительный орган досрочно распускается — досрочно прекращаются и его полномочия.
Если свести все эти этапы воедино, то получается, что ответственность у представительного органа имеет несколько отложено. Казалось бы, что ответственность должна наступить непосредственно за незаконный акт. Однако на самом деле в конечном итоге представительный орган распускается только по факту неисполнения решения суда. А. А. Сергеев отмечает: «Можно ежедневно издавать незаконные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений не бояться ответственности в виде прекращения полномочий. Можно, исполнив судебное решение об отмене незаконного акта, в тот же день издать новый акт с другим названием и спокойно ждать несколько месяцев нового судебного решения» [4, с. 361]. Считаем эту позицию вполне обоснованной и отражающей суть проблемы.
Опасность заключается еще и в том, что достаточно банального формального несоответствия акта законодательству РФ, чтобы инициировать роспуск представительного органа. Об этом очень ярко говорит И. А. Алексеев: «Не всякое нарушение закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный подход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения закона, повлекшего либо которое могло повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий [2, с. 60]».
На наш взгляд сегодня ситуация с досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования очень пробельна и чревата практическими проблемами.
И все это происходит наряду с тем, что роспуск представительного органа в муниципалитете — вещь очень серьезна, так как может существенно подорвать финансы местного самоуправления — последующие выборы депутатов достаточно затратные. Все это свидетельствует о крайности мер в виде роспуска представительного органа — прежде этого нужно попытаться разрешить вопрос более лояльными и менее существенно влияющими на жизнь муниципалитета и интересы населения [2, с. 69].
Литература:
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
- Алексеев И. А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности // Журнал российского права. 2016. № 9. С. 57–72.
- Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2019. 559 с.
- Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2017. 365 с.
- Шугрина Е. С. Особенности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Современное право. 2016. № 12. С. 49–57.
