Правовое регулирование порядка проведения референдума субъекта Российской Федерации



В статье автор раскрывает специфику законодательной регламентации порядка проведения референдума субъекта Российской Федерации.

Ключевые слова: избирательное право, референдум, субъект Российской Федерации.

Классические представления о референдуме были сформулированы еще Ж. Ж. Руссо в XVIII в. в труде «Об общественном договоре, или Принципы политического права». В частности, Ж. Ж. Руссо, отстаивавший идею народном суверенитете, писал о том, что не является достаточном, чтобы граждане, собравшись только один раз, определили государственное устройство, постоянные органы государственной власти, выбрали должностных лиц навсегда [13, с. 78]. Он подчеркивал необходимость в организации конкретных периодических собраний, которые бы никто не был вправе отменить, перенести. Целью данных собраний, по мнению Ж. Ж. Руссо, заключается в осуществлении социального контроля за своим правительством. Так, народ, собираясь, должен был ответить на два главных вопроса: 1) «Хочет ли народ сохранить существующее государственное устройство?»; 2) «Хочет ли народ, чтобы государственное управление реализовывали избранные ими ранее должностные лица?»

В Российской империи классические идеи о референдуме прослеживались в трудах П. И. Новгородцева. В частности, этот государственный деятель, говоря о необходимости установления демократических основ в России, подчеркивал, что одним из его самых важных элементов выступает институт референдума. П. И. Новгородцев утверждал, что референдум есть самый лучшие оплот против легкомысленного обновления конституционных положений [11, с. 171].

В. В. Комарова пишет о том, что необходимо разграничивать категории «референдум», «плебисцит», «голосование». Как указывает данный автор, общее между данными правовыми явлениями заключено в императивном характере формируемых решений, идентичных принципах и порядке проведения, что позволяет рассматривать плебисцит и голосование в качестве разновидностей референдума по предмету [5, с. 12].

С. С. Сидоров полагает, что референдум представляет собой один из механизмов участия представителей общества в принятии решений, который имеют значение для государства и конкретного гражданина [14, с. 42].

Р. А. Клычев считает, что институт референдума, представляющего собой одну из двух форм высшего непосредственного выражения власти народа (в качестве второй формы в данной норме указаны свободные выборы) [4, с. 15].

А. А. Мишин пишет, что референдум представляет собой институт непосредственной (прямой) демократии, процедура которого по ряду параметров весьма близка к процедуре выборов [10, с. 215].

По нашему мнению, в современном смысле референдум имеет двойственное значение: 1) во-первых, он есть прямая реализация публично-правовой власти ее субъектами с помощью осуществления права граждан на участие в референдуме, вследствие чего принимается государственно-властное решение с нормативным содержанием; 2) во-вторых, это форма прямой демократии, которая гарантирует принятие или отклонение государственного решения посредством голосования.

При реализации референдума функционируют главные принципы избирательного права: всеобщее равное прямое и свободное волеизъявление российских граждан при тайном голосовании. Данные принципы закрепляются в ст. 2 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» [17].

Первый принцип, определяющий сущность процедуры участия российских граждан в выборах и референдумах, есть всеобщность. Такого рода принцип следует из анализа ч. ч. 1–3 ст. 3 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) [9], в соответствии с которыми статусом суверенного носителя и единственного источника власти на территории России является ее многонациональный народ, реализующий свою власть непосредственным образом, а также через государственные и муниципальные органы, при этом высшей непосредственной формой проявления народной власти выступает референдум и выборы, базирующиеся на принципе свободы. В силу ч. 1 и ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане обладают правом принимать участие в государственном управлении делами не только непосредственным образом, но и через своих представителей, обладают правом избирать и быть избранными в государственные и муниципальные органы, а также принимать участие в референдуме.

Всеобщность означает, что участие принимают все лица, характеристики которых соответствуют всем критериям, закрепленным нормами российского законодательства: 1) наличие российского гражданства; 2) наличие дееспособности, 3) достижение возраста совершеннолетия.

Равенство, являясь вторым принципом, означает, что граждане принимают участие в референдуме на равных основаниях; не допускается дискриминация по любому признаку (например, возрастная категория, религиозные предпочтения, половая принадлежность и др.). Любой участник референдума имеет равное количество голосов.

Прямое избирательное право как третий принцип представляет собой прямое волеизъявление, то есть непосредственная связь между волеизъявлением конкретного российского гражданина и итогом проведения выборов или референдума.

Прямое волеизъявление означает непосредственный характер в значении отсутствия посредников при голосовании. Любой гражданин выражает свою позицию непосредственным образом, характеризует личное отношение к поставленному вопросу. Российский гражданин голосует за поставленный на референдуме вопрос или вопросы либо «за», либо «против» него (них) непосредственным образом.

Тайное голосование, являясь четвертым принципом, означает отсутствие надзора за выражением воли и, как следствие, отсутствие любого рода давления, воздействия непосредственным образом в тот момент, когда гражданин реализует волеизъявление. Голосование на референдуме носит тайный характер, вследствие чего не представляется возможным осуществление контроля за волеизъявлением российских граждан, включая наблюдение за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в том месте, которое обеспечивает соблюдение принципа тайного голосования.

Участие гражданина в референдуме предполагает соблюдение принципов свободы и добровольности. Никто не обладает правом влиять на российского гражданина — участника референдума с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы реализации референдума, в подготовке и реализации референдума, а также создавать препоны для его свободного волеизъявления.

Принцип тайного голосования по сути означает организационно-правовой механизм реализации свободного волеизъявления гражданина, который в более общей форме провозглашена в п. 3 ст. 3 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [16].

Основными признаками референдума выступают следующие:

1. Референдум есть специальная форма реализации гражданами конкретного государства власти, которая позволяет выявить позицию народа на тот или иной вопрос;
2. Референдум — это механизм установления волеизъявления большинства граждан;
3. Законодательные акты, которые принимаются в результате проведения референдума, изменяются или отменяются лишь посредством оформления нового решения по итогам проведения нового референдума.

Говоря об особенностях законодательного регулирования института референдума, мы должны напомнить, что избирательное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Субъекты РФ вправе принимать свои нормативные акты о выборах и референдумах, которые должны опираться на федеральное законодательство, но могут учитывать внутреннюю специфику конкретного региона. Так, в Ростовской области действует Закон «О выборах и референдуме в Ростовской области» [3]. В Уставах и иных нормативных актах муниципальных образований закрепляются положения о референдумах, проводимых в этом муниципальном образовании.

Если обратиться к законодательству Брянской области, то можно отметить, что ст. 8 Устава Брянской области раскрывает в наиболее общем виде сущность основного политического права граждан — участвовать в управлении делами государства и муниципальными делами [15]. Права граждан на участие в управлении государственными и муниципальными делами в Брянской области детализируются таким региональным актом, как Закон Брянской области «О местном референдуме в Брянской области», который устанавливает порядок организации и проведения референдума Брянской области [2].

Основные положения порядка проведения референдума субъекта Российской Федерации урегулированы в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которым законодателям субъектов Российской Федерации предоставлена лишь возможность устанавливать в своих законах сроки проверки законодательным (представительным) органом вопросов референдума, количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, период, в который могут собираться подписи в поддержку инициативы проведения референдума, время начала и окончания голосования на референдуме, возможность голосования участников референдума по почте, порядок и сроки опубликования результатов референдума и некоторые другие вопросы в рамках установленного федеральным законодателем предела.

В связи с этим большинство норм современного референдумного законодательства республик в составе РФ в основном воспроизводит правила поведения, установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Реальный потенциал нормотворчества регионов весьма ограничен.

Во-первых, это следует из п. 6 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона.

Во-вторых, анализ п. 3 ст. 1 данного Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что субъекты РФ в своем законодательстве ни при каких условиях не могут сужать установленный указанным федеральным законом круг гарантий избирательных прав граждан, что не препятствует им устанавливать дополнительные по отношению к этому федеральному закону гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России [12, с. 53].

В связи с этим возникает ряд проблем. К примеру, Конституционный закон Республики Ингушетия «О референдуме Республики Ингушетия» устанавливает, что инициатива проведения референдума Республики Ингушетия принадлежит: не менее чем двум процентам граждан Российской Федерации, проживающих в Республике Ингушетия; Народному Собранию Республики Ингушетия в случаях, предусмотренных ст. 15 Конституции Республики Ингушетия, если за это проголосовало не менее двух третей от установленного численного состава депутатов [6].

В соответствии со ст. 15 Конституции Республики Ингушетия положения гл. I Конституции Республики Ингушетия составляют основы конституционного строя Республики Ингушетия, которые не могут быть изменены иначе как всенародным референдумом [7].

Учитывая требования федерального законодательства к инициаторам референдума, наделение Народного Собрания Республики Ингушетия правом инициировать проведение референдума представляется не согласующимся с указанными выше нормами и провести референдум по внесению изменений в гл. I Конституции Республики Ингушетия можно только по инициативе не менее двух процентов граждан Российской Федерации, проживающих в Республике Ингушетия.

Подобная нестыковка содержится и в законодательстве Республики Дагестан.

Другая сторона проблемы возможности провести референдум по вопросу изменения конституции республики прослеживается в Республике Мордовия. Буквально из текста Конституции Республики Мордовия следует, что граждане не вправе обратиться с предложением об изменении или пересмотре конституции [8]. Аналогичная проблема содержится и в законодательстве Республики Марий Эл.

Судебная практика показывает, что правильное разрешение вопроса о соотношении референдума и законодательства, регламентирующего общественные отношения, затрагиваемые вопросом референдума, имеет во многом решающее значение для признания вопроса референдума определенным или неопределенным. Суды в Российской Федерации должны ориентироваться именно на такую практику рассмотрения дел по защите права на проведение местного референдума [1, с. 107].

Таким образом, правовое регулирование референдума сегодня является достаточно подробным. Однако не региональном уровне имеются определенные проблемы в данной сфере, что говорит о необходимости приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.

Литература:

1. Васильев А. А., Климова Е. Понятие и организация референдума // // Евразийская интеграция: материалы VI международной научно-практической конференции (10 апреля 2017 г.) / Науч. ред. Л. Н. Горобец. — Армавир, 2017.
2. Закон Брянской области от 10.11.2006 № 102-З «О местном референдуме в Брянской области» (ред. от 02.12.2020) // Официальная Брянщина. — 2006. — № 19.
3. Закон Ростовской области от 12.05.2016 № 525-ЗС «О выборах и референдуме в Ростовской области» (ред. от 24.12.2020). — URL: http://docs.cntd.ru/document/439048377 (дата обращения: 05.05.2021).
4. Клычев Р. А. Конституционализация правового регулирования референдума как инструмента реализации народовластия // Конституционное и муниципальное право. — 2019. — № 4.
5. Комарова В. В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное н муниципальное право. — 2005. — № 9.
6. Конституционный закон Республики Ингушетия от 31.03.1997 № 3-РКЗ «О Референдуме Республики Ингушетия» (ред. от 05.12.2011) // Ингушетия. — 1997. — 11 апр.
7. Конституция Республики Ингушетия от 27.02.1994 (в ред. от 13.04.2016). — URL: http://constitution.garant.ru›Конституция (дата обращения: 05.05.2021).
8. Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. (в ред. от 11.03.2021). URL: http://constitution.garant.ru›Конституция(дата обращения: 05.05.2021).
9. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
10. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. — М.: Статут, 2013.
11. Новгородцев П. И. Сущность кризиса современного правосознания. — Москва, 1908.
12. Подымова Ю., Бондарева И., Костенко Н. Особенности правового регулирования референдума // Евразийская интеграция: материалы VI международной научно-практической конференции (10 апреля 2017 г.) / Науч. ред. Л. Н. Горобец. — Армавир, 2017.
13. Руссо Ж.-Ж. Трактаты. — М.: Наука, 1969.
14. Сидоров С. С. Осуществление избирательного права граждан как форма управления государством // Государственная власть и местное самоуправление. — 2014. — № 10.
15. Устав Брянской области от 20.12.2012 № 91-З (ред. от 12.03.2021) // Официальная Брянщина. — 2012. — № 20.
16. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.
17. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 27. — Ст. 2710.