В настоящее время в условиях финансовой, социально-экономической и политической напряженности для обеспечения законного и эффективного ведения финансовой деятельности государства необходимо привлечение государственного аудита, ведь его результаты предшествуют изданию новых законов и нормативно правовых актов, способствуют эффективности управления общественными ресурсами, принятию грамотных управленческих решений, правильному выбору и постановке соответствующих целей.
С развитием ряда финансовых отношений, формированием и перераспределением бюджетных ресурсов в системе межбюджетных отношений, эффективным и целевым использованиям бюджетных средств публично-правовыми образованиями, меры государственного аудита приобретают особую актуальность. Так как важнейшим направлением развития бюджетного федерализма в РФ является повышение качества управления бюджетным ресурсами, как на федеральном, так и региональном уровнях посредством усиления контроля над соблюдением финансовой дисциплины в данной сфере.
Во-первых, государственный аудит представляет собой процесс независимого финансового контроля за управлением общественными финансовыми средствами, который предполагает оценку результативности, степени ее влияния на достижение стратегических целей и задач государства.
Во-вторых, в качестве института, занимающего особое положение в системе государственного управления, государственный аудит сам может быть подвергнут оценке эффективности. Указанное обусловлено тем, что от результативной деятельности института государственного аудита во многом зависит эффективность управления общественными финансами, а в конечном итоге достижение стратегических показателей социально-экономического развития государства.
В-третьих, бюджетная политика государства как стратегия и тактика формирования и регулирования финансово-бюджетных отношений неотделима от деятельности органов внутреннего и внешнего контроля. Соответственно, оценка финансового контроля с точи зрения эффективности предполагает оценку управления бюджетными средствами, бюджетной политикой государства.
Таким образом, государственный аудит является одним из основных социально-экономических институтов государства, обеспечивающим огромный вклад в развитие системы межбюджетных отношений.
С теоретической точки зрения межбюджетные отношения определяются как взаимодействие между органами власти разного уровня, направленное на формирование и рациональное использование бюджетной политики государства. Участниками данных отношений являются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти регионов РФ и органы местного самоуправления.
Формами проявления межбюджетных отношений являются предоставленные межбюджетные трансферты, субсидии, субвенции и дотации, которые регулируются Бюджетным кодексом РФ (далее по тексту БК РФ). Развитие данных отношений необходимо для решения следующего ряда задач:
– закрепления и распределения доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы;
– разграничения регулирующих доходов;
– делегирования расходных полномочий на нижестоящие уровни;
– возмещения расходов в связи с передачей полномочий на нижестоящий уровень бюджета, а также принятых решений, повлекших дополнительные расходы или потери доходов другого уровня бюджета;
– предоставления как возмездной (бюджетный кредит), так и безвозмездной финансовой помощи другим бюджетам;
– объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти;
– контроля за соблюдением бюджетного законодательства нижестоящего уровня бюджетной системы.
В настоящее время в сфере межбюджетных отношений наблюдаются значительные изменения, проявляющиеся в совершенствовании нормативно-правовой базы, механизмов распределения финансовой помощи населению и системы контроля над расходованием выделенных средств. Но на ряду с улучшениями, можно выделить и ряд существующих проблем в реализации межбюджетных отношений: неразвитость механизмов управления доходными и расходными бюджетными потоками; недостаточный объем теоретической и законодательной базы в части рассмотрения методов и функций управления бюджетно-налоговой политикой.
Перейдем к рассмотрению понятия и мер государственного аудита в исследуемой сфере.
Определение «государственный аудит» берет свое начало с трудов государственного и политического деятеля С. В. Степашина, которым была разработана монография «Конституционный аудит» и книга «Государственный аудит и экономика будущего». Автор выделяет три аспекта понимания определения «государственный аудит»:
- Система норм, правил и механизмов принуждения к их исполнению, регулирующих специализированные общественные отношения;
- Вид специальной деятельности, профессионально осуществляемой работниками особого конституционного органа;
- Процесс осуществления независимой оценки стандартизированной информации гос. органов об использовании ими общественных ресурсов и вынесения объективного заключения о достоверности представленной информации, а также о соответствии деятельности органов исполнительной власти в сфере управления общественными ресурсами критериям законности, эффективности и результативности.
Таким образом, в наиболее широком смысле понятие государственный аудит предполагает системную контрольную деятельность государственных органов, направленную на выявление любых отклонений от принятых стандартов управления публичными ресурсами по предусмотренным законом основаниям и процедурам от имени и в интересах общества.
Предметом государственного аудита являются управленческие решения гос. органов, приводящие к определенным операциям с публичными финансовыми или нефинансовыми активами.
Осуществление государственного аудита в большей мере необходимо для информирования общества о степени возможного доверия к проектам, принятым управленческим решениям и отчетам об их результатах в части управления публичными ресурсами.
Согласно ст. 6 БК РФ, под бюджетным процессом понимается регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, включая органы местного самоуправления [1]. Поэтому, объектом государственного аудита в межбюджетных отношениях являются отношения, возникающие с целью исполнения бюджетов различных уровней и их планирования.
Полномочиями по осуществлению государственного аудита в сфере межбюджетных отношений наделены субъекты государственного аудита –счетная палата РФ; контрольно-счетные органы субъектов РФ; контрольно-счетные органы местного самоуправления.
Государственный аудит осуществляется посредством основных нормативно закрепленных в законодательстве видов аудита: финансовый аудит; аудит эффективности; стратегический аудит.
Финансовый аудит применяют для осуществления документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной отчетности, целевого использования бюджетных средств.
При исполнении финансового аудита источником информации служит информация финансового характера, содержащаяся в финансовых документах и отчетах. Поэтому, такой вид аудита считают на практике аудитом бухгалтерского учета. В рамках финансового аудита осуществляется проверка финансовой информации отчетов проверяемого субъекта и их соответствие реальному финансовому положению, а также проверка движения денежных средств. Методика проведения финансового аудита основана на правилах бухгалтерского учета и общепринятых стандартах в области бухгалтерского учета [2].
Кроме того, в рамках государственного финансового аудита может проводиться проверка организации и функционирования системы внутреннего контроля конкретного субъекта межбюджетных отношений. Таким образом, государственный финансовый аудит, как комплекс мероприятий в сфере межбюджетных отношений, представляет собой аудит соответствия существующего положения дел нормам и правилам, установленным положениями законодательства РФ.
Аудит эффективности — независимое изучение программ, функций, операций, систем управления субъекта контроля для оценки достижения эффективности использования имеющихся бюджетных средств. Данный вид аудита носит объективный и системный характер, а при его проведении используются структурированные и профессионально принятые методологии. Кроме независимой оценки эффективности деятельности субъектов контроля аудит эффективности предусматривает выработку рекомендаций по совершенствованию и качественному улучшению работы таких субъектов.
Предметом аудита эффективности выступает деятельность субъекта контроля, связанная с расходованием бюджетных средств, тогда как предметом государственного аудита являются документально оформленные результаты расходования бюджетных средств.
В рамках межбюджетных отношений аудит эффективности имеет особое значение. Проведение государственной бюджетной реформы, предусматривающей внедрение бюджетирования, которое ориентировано на результат, немыслимо без оценки эффективности такой деятельности. В сфере межбюджетных отношений аудит эффективности не только позволяет оценить эффективность расходования бюджетных средств, но и выявить резервы в работе и направления совершенствования деятельности субъектов контроля.
Необходимо выделить несколько основных факторов, повлиявших на закономерное возникновение и содействие достаточно быстрому становлению аудита эффективности в системе государственного финансового контроля РФ.
Во-первых, качественные изменения в социально-экономической, политической, институциональной и других сферах общества, закономерно происходящие в развитых зарубежных странах во второй половине XX века.
Во-вторых, необходимость приведения в соответствии с российскими нормативными актами общепринятых принципов и правовых основ подготовки проектов государственного бюджета, их выполнения, включая финансовую отчетность, вследствие чего происходит увеличение уровня прозрачности и публичности бюджетных процессов, что в определенной мере способно гарантировать предотвращение разного вида злоупотреблений и правонарушений в процессе расходования бюджетных средств [7].
Понимание эффективности, как результата, закреплено в нормах современного российского законодательства. Так, принцип эффективности использования бюджетных средств, согласно ст. 34 БК РФ, подразумевает необходимость при составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса, в границах обозначенных им бюджетных полномочий, опираться на достижение заданных результатов с целью использования максимального объема средств.
Достижение эффекта предопределено наличием двух элементов — бюджетных средств и результата их использования, имеющих особые характерные признаки. Так, бюджетные средства характеризуются экономностью, а результат их использования — результативностью. Поэтому эффективность использования бюджетных средств достигается только при взаимодействии данных элементов.
Рассматривая исследуемую тему, назревает вопрос, всегда ли экономность приводит к запланированному результату. По мнению большинства авторов, не всегда. В подтверждение данного высказывания, можно привести в пример процесс осуществлении закупок на государственном и муниципальном уровнях. Так, при заключении контрактов с единственным поставщиком не наблюдается экономия бюджетных средств, а достигаются поставленные цели в рамках запланированного лимита бюджетных обязательств. При проведении же конкурентных способов определения поставщика (подрядчика или исполнителя), наоборот, зачастую достигается экономия бюджетных средств на стадии проведения торгов, однако, не всегда окончательный результат совпадает с запланированным. Таким образом, отсутствие взаимосвязи между экономностью и результативностью не отвечает основополагающему принципу бюджетного законодательства — принципу эффективности.
Достигая цель, определенную планами и разработанными программами, недостаточно только выделенных бюджетных средств, поскольку эффект от деятельности субъекта межбюджетных отношений может носить долгосрочный характер.
Целью осуществления государственного аудита эффективности является определение эффективности использования бюджетных средств. Рассматривая указанную цель относительно субъектов межбюджетных отношений, выделяют три основополагающих целевых направления государственного аудита эффективности межбюджетных отношений. Данные представлены на рисунке 1.
Рис. 1. Целевые направления государственного аудита эффективности в сфере межбюджетных отношений
Нормативно закрепленным видом аудита, кроме аудита эффективности и финансового аудита, является стратегический аудит. Он в отличие от рассмотренных видов аудита является «открытием» Счетной палаты РФ, которая с 2005 года начала применять его для контроля за реализацией стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития РФ.
Стратегический аудит оценивает результаты достижения стратегических целей обеспечения безопасности и стратегического развития государства в рамках целевого планирования. При осуществлении указанного вида аудита осуществляется комплексная оценка возможности достижения в запланированные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей, а также ожидаемых при этом последствий.
Несмотря на схожесть методологического инструментария, стратегический аудит и аудит эффективности различны по своей сущности. Так, например, при осуществлении аудита эффективности государственных программ производится оценка качества и реализации таких программ, стратегического аудита — только оценка их реализуемости. Таким образом. стратегический аудит позволяет оценить саму возможность реализации той или иной программы в имеющихся экономических условиях развития страны, в то время как аудит эффективности сосредотачивается на качестве разработки и осуществления программ. Отсюда можно сделать вывод, что, при наличии общего объекта и методологии стратегического аудита и аудита эффективности, имеют разные предметы и цели проводимого аудита, что не позволяет их объединить в рамках одного направления аудита — аудита эффективности.
Целеполагание аудита эффективности — установление эффективности использования бюджетных средств. Стратегический аудит в свою очередь необходим для оценки осуществления рисков и последствий результатов осуществления стратегических целей в обеспечении безопасности и социально-экономического становления РФ.
Таким образом, финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит на современном этапе общественного развития представляют собой фундаментальную основу государственного аудита в сфере межбюджетных отношений, в полной мере отвечающую современным тенденциям развития и функционирования системы бюджетного устройства РФ.
Литература:
- Российская Федерация. Законы. Бюджетный кодекс Российской Федерации: БК: текст с изм. и доп. на 25 мая 2020 г. — Москва: Собрание законодательства РФ, 1998. — 3823 с. — Текст: непосредственный.
- Об утверждении положения о признании международных стандартов аудита подлежащими применению на территории Российской Федерации: постановление правительства РФ № 576: принят Правительством Российской Федерации 11 июня 2015 года. — Москва: Российская газета, 2015. — 11 с. — Текст: непосредственный.
- Грачева, Е. Ю. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / Е. Ю. Грачева; — Москва: НОРМА; ИНФРА-М, 2017. — 384 с. — Текст: непосредственный.
- Иванова, М. В. Аудит эффективности в рыночной экономике: учеб. пособие / Е. И. Иванова, М. В. Мельник, В. И. Шлейников; под ред. С. И. Гайдаржи. — Москва: КНОРУС, 2018. — 328 с. — Текст: непосредственный.
- Московцев, Н. Н. Межбюджетные отношения и принципы их организации в Российской Федерации / Н. Н. Московцев. — Текст: непосредственный // Научный результат. Экономические исследования. — 2018. — № 2.
- Рябухин, С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов / С. Н. Рябухин. — Москва: Наука, 2018. — 284 с. –
- Степашин, С. В. Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы: материалы «круглого стола» седьмого Петербургского междунар. экономического форума / С. В. Степашин, С. А. Агапцов. — Москва: Финансовый контроль, 2016. — С. 48. Текст: непосредственный.
- Терехов, А. А. Контроль и аудит: основные методические приемы и технология / А. А. Терехов. — Москва: Финансы и статистика, 2017. Текст: непосредственный.
