В статье рассматриваются отдельные актуальные проблемы реализации конституционного права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, предложения по совершенствованию законодательного регулирования указанного права и практики применения соответствующих норм.
Ключевые слова: конституционные права, политические права, публичное мероприятие, право на публичные мероприятия, организация и участие в публичных мероприятиях.
В правовом статусе гражданина основополагающими определены политические права и свободы, активное пользование которыми является показателем существования правового демократического государства. Одним из таких прав является право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, закрепленное в ст. 31 Конституции Российской Федерации. На обеспечение реализации установленного права граждан направлен Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Федеральный закон) [1, ст. 2485].
В современной отечественной юридической науке значительное внимание уделяется различным проблемам реализации данного конституционного права. Однако констатируем, что законодательное регулирование и правоприменительная практика отстают от запросов общества, а также от тех трудностей жизненной практики, которые возникают у правопользователей. Исследователи проблем реализации права на публичные манифестации, рассматривая динамику изменений Федерального закона № 54-ФЗ, КоАП РФ, УК РФ, практику Конституционного Суда РФ с 2012 по 2021 год, указывают на все-таки имеющиеся «болевые» междоузлия.
Несмотря на урегулированность в целом вопросов о месте проведения публичных мероприятий, об установлении специально отведенных мест при проведении публичных мероприятий и порядка их использования на уровне субъектов РФ и муниципалитетов, законодатель оставляет возможность достаточно широкого усмотрения при принятии решения о согласовании проведения публичного мероприятия. Так, в соответствии с Федеральным законом, может быть отказано в согласовании проведения публичного мероприятия, если его проведение создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников публичного мероприятия. Кроме угрозы обрушения зданий и сооружений «иные угрозы» не конкретизированы, что дает возможность соответствующему уполномоченному органу действовать по своему усмотрению при согласовании мероприятий [9].
Вопрос о перечне субъектов, выступающих организатором публичных мероприятий, тоже остается уязвимым. В соответствии с Федеральным законом организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований — гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний — 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. Следовательно, иностранные граждане не могут выступать организаторами публичных мероприятий. Однако некоторые исследователи указывают на нелогичность такого запрета в связи с наделением постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме, если это предусмотрено международным договором, согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 24.02.2021) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». «Проведение публичных мероприятий является одной из форм проведения предвыборной агитации. Следовательно, для обеспечения принципа равенства кандидатов необходимо предоставить право быть организаторами публичных мероприятий и постоянно проживающим на территории Российской Федерации иностранным гражданам» [9, c. 38–39]. Если законодатель допускает возможность того, чтобы организаторами так называемых стационарных публичных мероприятий (митингов и собраний) выступали лица, достигшие возраста 16 лет, то «возникает обоснованный вопрос — почему пикеты, которые, по сути, представляют собой стационарные (проводимые без передвижения) публичные мероприятия, были исключены из числа тех, организаторами которых могут выступать несовершеннолетние граждане России?», с этим замечанием А. В. Саленко [7, c. 82.] трудно спорить.
Проблемной остается реализация нормы, в соответствии с которой организатором публичного мероприятия не может быть лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость, а также лицо, которое свыше двух раз привлекалось к ответственности за административные правонарушения, предусмотренные законодательством. Сложность при реализации этих ограничений заключается в том, что проверка данной информации (а именно подача соответствующего запроса, подлежащего ответу в 10-дневный срок), ставит под угрозу выполнение правоприменителем условий (срок) согласования публичного мероприятия.
До сих пор не получили должной правовой оценки не установленные Федеральным законом формы публичных акций: марши, флешмобы, «живые» цепи, пикетные очереди, автопробеги, массовые прогулки и пробежки, протестные палаточные лагеря, и т. п. К таким акциям непросто применить положения действующего российского законодательства, что, соответственно, ставит перед законодателем задачу оперативного и адекватного реагирования на данные новации.
Непрерывно меняются санкции за нарушения порядка проведения публичных мероприятий. По мнению А. А. Кондрашева, «первое, что «бросается» в глаза после принятых изменений, это явно непропорциональное тяжести такого рода административных проступков «ужесточение» административной ответственности, увеличение размеров штрафов, появление новых видов наказаний в КоАП РФ. Так, до 2012 г. к «нарушителям» закона применялись лишь незначительные штрафы и административный арест, а после 2012 г. к указанным наказаниям добавились еще и обязательные работы» [4, c. 214.].
Федеральным законом от 24 февраля 2021 года № 24-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» внесены изменения в статью 19.3 КоАП РФ, которые потенциально ужесточают ответственность, в том числе организаторов и участников публичных мероприятий, за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции, военнослужащего либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы либо сотрудника войск национальной гвардии Российской Федерации в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей.
Остается проблемным вопрос об обоснованности криминализации деяния, установленного ст. 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, и, следовательно, об уголовной ответственности за неоднократные нарушения установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Сомнения в правомерности квалификации такого деяния как уголовного высказываются, например, председателем Верховного Суда РФ В. М. Лебедевым, Уполномоченным по правам человека в РФ Т. Н. Москальковой и др.
Законодатель, пытаясь усовершенствовать механизм проведения публичных мероприятий, неоднократно менял (и будет менять!) нормы КоАП РФ, УК РФ и Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ. Это можно трактовать по-разному. С одной стороны, законодатель пытается совершенствовать законы, а с другой — делает это «на злобу дня», видится, что такие изменения, поспешные и непродуманные новации, вызывают коллизии в правоприменительной практике. В итоге следует, что фактически конституционное право граждан на проведение публичных мероприятий реализовать достаточно сложно в силу установленных законодателем запретов и ограничений, часть из которых есть основания считать необоснованными и избыточными. В целом же, следуя установлениям Конституционного Суда РФ, реагирование государства на организацию и проведение мирных собраний должно быть нейтральным (вне зависимости от политических и иных взглядов организаторов и участников мирных акций); как правовое регулирование, так и правоприменительная деятельность должны быть направлены на обеспечение баланса частных и публичных интересов, а также предоставление субъектам права реальной возможности проведения мирных публичных мероприятий [10].
Литература:
- О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 21.06.2004. — № 25. — ст. 2485.
- Бачурин А. Г. Уведомление о проведении публичного мероприятия в электронной форме // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. — 2017. — № 15–1.
- Евлоев И. М. Конституционное право на свободу собраний и его законодательные ограничения // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 3.
- Михеева В. Э, Кондрашев А. А. Особенности и пробелы правового регулирования публичных мероприятий в законодательстве России // Вестник Воронежского Государственного Университета. Серия: Право -2018. — № 3. — С. 214.
- Костюков А. Н. Реализация прав человека и гражданина в конституционном праве России: год 2017-й // Конституционное и муниципальное право. — 2017. — № 2.
- Прокофьев К. Г. Принципы административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании // Юридический вестник Самарского университета. — 2016. — № 4.
- Саленко А. В. Свобода мирных собраний и дети: законодательство и опыт России и Германии // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. — 2018. — Т. 18 (выпуск 1).
- Симонова С. В. Рассмотрение органами местного самоуправления уведомлений о проведении публичных мероприятий // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2015. — № 1.
- Шарнина Л. А. Состояние реализации основных (конституционных) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации / Шарнина Л. А. // Конституционное и муниципальное право. — 2012. — № 1.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июня 2019 г. N 24-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 части 4 статьи 5 и пункта 6 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина В. А. Тетерина.
