Конституционное право на жилище в России: от истоков до настоящего времени



В статье рассматриваются вопросы становления и развития конституционного права на жилище в отечественном праве. Уделяется внимание как предпосылкам для формирования права на жилище и его дальнейшему правовому оформлению, так и непосредственному закреплению права на жилище в конкретных правовых актах в историческом и сравнительном аспекте.

Ключевые слова: конституционное право жилище, становление, развитие, история, этапы.

Исследование конституционного права на жилище в историко-правовом аспекте позволяет получить значимые теоретические данные. Необходимость подобных исследований обусловлена в том числе и тем, что, исследуя аспекты становления права на жилище, можно выделить основные тенденции, особенности, существующие положительные моменты и недостатки. Тем самым, возможно оценить прошлый опыт, рассмотреть действие права на жилище на современном этапе и спрогнозировать будущие результаты.

Не вызывает сомнения тот факт, что становление права на жилище и его конституционное оформление произошло не сразу, имелись и предпосылки для формирования данного института. В общем плане, этапы права на жилище прошли несколько этапов, среди которых: дореволюционный, советский и современный (длится в настоящее время и связан со становлением Российской Федерации как самостоятельного государства).

Изначально развитие вопросов обеспечения жильем, ставших предпосылкой для дальнейшего развития его как конституционного права, выступало развитие залоговых и ипотечных правоотношений. В отечественном праве, первые упоминания о залоге можно увидеть в период ХШ — ХV вв. Со временем, ипотека находит отражение и в правовых актах того времени. Так, Псковская судная грамота — первый документ, содержащий нормы об ипотеке (конец XIV — начало XV в.). Более активно правоотношения, связанные с использованием кредитных и ипотечных инструментов в России начали формироваться в XШ — XIV вв.

В Российской Империи первые банки начали действовать с 1754 г. (Петербург, Москва). Со временем, Банк для дворянства был реорганизован в Государственный заемный банк (с 1786 г.). Расширялся и круг субъектов, которые могли воспользоваться подобными услугами. В 1802 г. к Государственному заемному банку был присоединен Вспомогательный банк для дворянства, а также появляются вспомогательные организации.

Дальнейшие преобразования были связаны с проведением крестьянско-аграрной реформы 1861 г., после чего кредит под залог недвижимости стали брать многие категории населения. Произошло масштабное реформирование, которое преобразовало существующую структуру органов и организаций, связанных с данным вопросом. Возникли новые ипотечные учреждения, Государственный крестьянский поземельный банк (с 1882 г.).

В целом, массив дворянских банков имел место вплоть до середины XIX в., вплоть до момента, когда Александр II ввел запрет на выдачу государственных кредитов и осуществил ликвидацию данных структур. В целом, к концу 1880-х гг. сформировалась система ипотечных отношений, просуществовавшая вплоть до 1917 г. Соответственно, в этот период происходило активное развитие правоотношений в данной сфере, и они затрагивали земельные отношения и сопутствующие этому правоотношения по поводу строительства жилых помещений. Активное развитие подобных правоотношений обусловлено тем, что с отменой крепостного права, возникла необходимость в обеспечении земельными наделами значительного количества крестьян.

Вплоть до 1917 г. в ипотечном кредитовании большая роль отводилась органам местного самоуправления, к компетенции которых относилось формирование кредитных обществ и ресурсов (чаще всего — выпуск ипотечных облигаций). Характерной особенностью выступало то, что имел место определенный способ контроля эмиссии муниципальных бумаг государством — государство использовало практику приема залоговых ценных бумаг для оплаты по казенным подрядам.

Данная практика была нарушена вместе с проведением Октябрьской революции 1917 г., после чего происходит создание принципиально новой системы жилищного финансирования. Необходимо выделить значимые черты, связанные с указанными переменами:

– перестает существовать право частной собственности;

– практикуется централизованное распределение бюджетных средств;

– происходит планирование процесса строительства государственного жилья и его дальнейшее безвозмездное распределение среди граждан;

– для получения жилья нужно было встать на специальный учет по поводу улучшения жилищных условий;

– постановка на учет предполагала, как непосредственное обращение в уполномоченные государственные органы, так и могло быть реализовано посредством обращения по месту работы (государственные предприятия).

В Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. [5] произошло упразднение деления имущества на движимое и недвижимое. Это стало причиной прекращения на длительный период времени ипотеки, которая была сформирована еще в дореволюционный период (вплоть до распада СССР).

В целом, предпосылками развития конституционного права на жилище в России становится общее развитие жилищной сферы. Если говорить о данных правоотношениях в дореволюционной России, то строительство нового жилья не занимало приоритетную ветвь развития. Обусловлено это и тем, что отмена крепостного права в конце XIX века только вовлекла значительную часть населения в товарно-денежные отношения, связанные в том числе и с развитием земельных и имущественных отношений.

Лишь во второй половине XIX в. возникают предпосылке к развитию сферы строительства в целом. Можно констатировать, что в этот период, формирование залоговых и кредитных отношений, также влияет на процесс становления сферы строительства. Между тем, активного развития сферы строительства в этот период еще не было.

В советский период произошло качественное перестроение государственной политики в сфере жилищного хозяйства. Так, Декрет ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» [2] ввел правовой запрет на строительство в определенных городах жилых домов (как в индивидуальном порядке, так и при помощи вступления в кооператив). Такой запрет распространялся на те города, где население было свыше 10 тыс. человек.

Это не означало, что строительство жилых домов было прекращено полностью. Как ранее было указано, частная собственность более не существовала, и в полной мере это распространилось на объекты недвижимости в виде квартир. При получении жилья, оно предоставлялось на праве найма, так как жилые помещения были отнесены к государственной собственности.

Такое положение не отвечало потребностям практики и граждан, в связи с чем, через некоторое время произошел масштабный кризис в сфере жилищного строительства, граждане не могли получить жилье, с этим вопросом отмечались значительные трудности. По этой причине возникла необходимость создания адекватных мер реагирования. В Декрете СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. «О предоставлении кооперативным объединениям и отдельным гражданам права застройки городских участков» [3] уже допускалась возможность застраивать такие земельные участки, которые местными Советами в обозримой перспективе застроены быть не могли.

Далее, следует обратить внимание на Декрет ВЦИК от 10 августа 1922 года «О праве застройки земельных участков» [4], который установил, что на определенный срок (20 лет максимально для деревянных строений и максимально 49 лет для каменных строений), гражданам (равно как и кооперативным объединениям) предоставлялось право застройки. Фактически, в этот период возникает основа для возникновения будущих отношений в сфере обеспечения граждан жильем. В сферу жилищного строительства привлекались частные средства граждан, их объединений.

Необходимо отметить и период новой экономической политики, датирующийся 1921–1929 гг., когда повышенное значение приобретает строительство жилья и существенно наращиваются его темпы, распространяются кооперативные объединения. Так, распространение получают следующие виды кооперации:

– жилищно-арендные кооперативные товарищества. Их деятельность основывалась на предоставлении в возмездное постоянное пользование жилых помещений;

– рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества. Существовали преимущественно за счет средств, предоставленных со стороны государства (в т. ч. кредитных);

– общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества.

Существование жилищных кооперативов во многом связано с дальнейшем формированием подходов к обеспечению граждан жильем, так как предполагало совместное решение гражданами жилищных вопросов. При этом речь шла как о строительстве, как и об арендных правоотношениях.

В сфере строительства далее активное привлечение денежных средств, на основании Постановления ЦИК СССР, СНК СССР от 4 января 1928 г. «О жилищной политике» [6]. На его основе, выделялись следующие застройщики:

– предприятия промышленности,

– предприятия транспорта;

– местные Советы.

Позже утверждается Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 1 августа 1932 г. «О предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования» [7]. Согласно указанному правовому акту, закреплена передача земельных участков государственным предприятиям на праве бессрочного пользования (взамен ранее действовавшему срочному пользованию).

Можно констатировать, что в период 1917–1936 гг. в практике и правовом регулировании начинает появляться признаки активного обеспечения граждан жильем. При этом в данном процессе участвует как само государство, так и граждане, их кооперативные объединения. Возникает нормативная правовая база для подобных правоотношений. При этом характерной чертой становится то, что понятие частной собственности в рассматриваемый период отсутствует, в связи с чем, при строительстве за счет граждан, собственность все же считалась государственной, или кооперативной. Такое положение в полной мере использовалось к кооперативным домам.

В принятой в 1936 г. Конституции СССР [8] появляется понятие право личной собственности граждан на жилой дом. Далее, возникают определенные правила по отношению к осуществлению капитального строительства. К числу проблемных вопросов данного времени следует отнести:

– неопределенность правового статуса возводимых строений,

– неоднозначные сроки пользования земельными участками (позже вводится бессрочное пользование земельными участками).

Соответственно, с течением времени, гражданам для строительства начинают предоставляться земельные участки с целью осуществления строительства на праве бессрочного пользования, и возведенные строения были отнесены уже к праву личной собственности.

Во второй половине 50-х гг. XX в. повсеместно распространяется долевое строительство жилья. Соответственно, следует констатировать возникновение принципиально новых моментов по отношению к долевому строительству и возможности реализовать право на жилье гражданами.

Было предусмотрено и получение государственных субсидий на индивидуальное жилищное строительство, которое действовало в городах вплоть до 1961 г. С 1958 г. введено участие в долевом строительстве через систему жилищно-строительных кооперативов. Установленные условия кредитования кооперативом собственных пайщиков был удобен как по отношению к процентной ставке (0,5–2 % годовых), так и по отношению к срокам кредитования (10–25 лет).

Таким образом, появляется прообраз современного долевого строительства, происходит привлечение денежных средств граждан к его осуществлению. В период 1950–1960 гг. принимается также несколько правовых актов, помимо рассмотренных, в сфере жилищного строительства, их характерными чертами можно отметить следующие:

– укрепление личной собственности граждан,

– разрешение вопросов относительно порядка пользования жилыми посещениями.

Важно отметить и принятие в 1961 г. Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик [9]. Принципиально важными моментами выступают:

– право личной собственности распространялось как на дом, так и на его составную часть;

– кооперативное строительство могло быть реализовано собственным трудовым вкладом или внесением денежных средств.

Была предусмотрена такая форма как объединение граждан в жилищно-строительные коллективы индивидуальных застройщиков. В целом, присутствовала такая тенденция, что со стороны государства имела место активная поддержка кооперативного строительства. С 1988 г. предусматривалось оформление частной собственности на жилье членами жилищно-строительных кооперативов, полностью выплативших пай.

Принципиально важным условием становится оформление на данном этапе впервые права на жилище как конституционного. Произошло это вместе с принятием Конституции СССР 1977 г. [10], где право на жилище находит отражение в ст. 44. Следует отметить принципиально важные черты:

– производится декларативное закрепление данного права,

– устанавливаются меры развития и охраны со стороны государства,

– справедливое распределение жилого фонда,

– применение мер общественного контроля,

– установление невысокой платы за жилье, коммунальные услуги.

В целом, во временной интервал 1957–1990 гг., возникает активное развитие кооперативных отношений, возникает правовое регулирование деятельности застройщиков, нормативно установленные качественные стандарты к строительству, возникает обеспечение строительства жилья при помощи различных источников финансирования.

В 1990-х гг. произошел переход к рыночной экономике, обстановка с приобретением жилых помещений стала более напряженной. В 1991 г. был принят Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. № 1541–1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» [11]. Далее, с принятием Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218–1 «Об основах федеральной жилищной политики» [12] была утверждена частная собственность на жилье, сняты ограничения на его приобретение и пр.

Принципиальным значением обладает Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г., в ст. 40 [1] которой закреплено конституционное право на жилище. Сравнивая Конституцию СССР 1977 г. и действующую Конституцию Российской Федерации, необходимо отметить следующие отличия:

– в действующей Конституции Российской Федерации большее внимание уделяется взаимосвязи права на жилище с правами и свободами человека и гражданина;

– право на получение жилища с правом пользования за квартирную плату предоставлено только определенным категориям граждан (например, малоимущим);

– общие подходы к определению конституционного права на жилище сохранены;

– в равной степени установлены гарантии со стороны государства на реализацию права на жилище.

Следует отметить, что в последние годы, происходит реформирование законодательства в исследуемой сфере, тем не менее, остается значительное количество правоприменительных проблем. Также характерной чертой современного периода становится применение в процессе реализации конституционного права на жилище различных договорных инструментов и иных правоотношений, которые применяются в рамках функционирования рыночной экономики.

На сегодняшний день, достаточно распространено на практике применение различных видов договоров. Применительно к реализации конституционного права на жилище в качестве таковых выступают: договор социального найма; договор коммерческого найма жилого помещения; договор долевого участия в строительстве; договор ипотеки (залога) жилого помещения и др.

Обладая рядом специфических характеристик, выделяются существенные условия тех или иных гражданско-правовых договоров. Следует отметить, что несмотря на то, что в структуре гражданского законодательства имеет место возникновение различных проблем, связанных с договорным инструментарием, по-прежнему актуальными остаются принципиальные моменты, определяющие характерные особенности осуществления такой работы. В данном направлении значительное влияние оказывает соблюдение принципа свободы договора.

На сегодняшний день, граждане, реализуя конституционное право на жилище, свободны в использовании различных средств, в том числе и договорного характера. Отсутствуют ограничения на реализацию права на жилище, оно может быть достигнуто любыми способами, не нарушающими законодательство.

Эффективное определение особенностей правового регулирования различных видов договоров, применяемых в ходе реализации конституционного права на жилище, позволяет определить, верно ли применяются те или иные нормы на практике и ряд других принципиально важных моментов. В настоящее время применение договорного инструментария в процессе реализации конституционного права на жилище обладает повышенным значением для практики, что диктует необходимость исследования сложившихся в науке теоретических подходов и пристального внимания к особенностям реализации таких договоров.

Интерес к институту договор в контексте реализации конституционного права на жилище, во многом обусловлен тем, что на его основании возникают гражданские права и обязанности. При использовании гражданско-правового договора происходит возникновение, изменение, прекращение правовых отношений, урегулированных правовыми нормами. Свобода имущественного оборота во многом является конституционно-закрепленным положением, что следует, в частности, из статей 8, 35 Конституции Российской Федерации и др. при этом на сегодняшний день, данному вопросу уделяется недостаточное внимание.

Подводя итоги исследования, следует сформировать основные выводы:

1. Становление и развитие конституционного права на жилище было обусловлено историческим развитием России и условно включает в себя несколько этапов, в которых происходил формирование предпосылок и дальнейших условий для реализации нормативного обеспечения данного права: дореволюционный, советский, современный.
2. Предпосылки формирования права на жилище в дореволюционный период в большей степени связаны с возможностью для основной массы населения пользоваться жилым помещением в принципе, в советский период имела место определенная специфика, связанная с уходом от частной собственности, становлением общих процессов жилищного строительства в связи с данным фактом и др.
3. Право на жилище обрело свою конституционно-правовую форму сравнительно недавно, что нашло отражение в ст. 44 Конституции СССР 1977 г. и далее было реализовано в ст. 40 Конституции Российской Федерации 1993 г. Являясь относительно новым для юридической науки институтом, конституционное право на жилище весьма актуально для современной правоприменительной практики и диктует необходимость совершенствования подходов к его реализации, в том числе и путем совершенствования применимого договорного инструментария.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. — 04.03.2021.
2. Декрет ВЦИК от 20 августа 1918 года «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» // СУ РСФСР. — 1918. — № 62. — Ст. 674.
3. Декрет СНК РСФСР от 8 августа 1921 года «О предоставлении кооперативным объединениям и отдельным гражданам права застройки городских участков» (утратил силу) // СУ РСФСР. — 1921. — № 60. — Ст. 408.
4. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10 августа 1922 года «О праве застройки земельных участков» (утратил силу) // СУ РСФСР. — 1922. — № 51. — Ст. 645.
5. Постановление ВЦИК от 11 ноября 1922 года «О введении в действие Гражданского Кодекса Р. С. Ф. С. Р». (вместе с «Гражданским кодексом РСФСР») (утратило силу) // СУ РСФСР. — 1922. — № 71. — Ст. 904.
6. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 4 января 1928 года «О жилищной политике» (утратил силу) // Собрание законодательства СССР. — 1928. — № 6. — Ст. 49.
7. Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 1 августа 1932 года «О предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования» (утратил силу) // СУ РСФСР. — 1932. — № 66. — Ст. 295.
8. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936года) (утратила силу) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. — № 283. — 1936.
9. Закон СССР от 8 декабря 1961 года «Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик» (утратил силу) // Ведомости ВС СССР. — 1961. — № 50. — Ст. 525.
10. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 7 октября 1977 года) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
11. Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541–1 (ред. от 20 декабря 2017 года) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 28. — Ст. 959.
12. Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218–1 (ред. от 22.08.2004) (утратил силу) «Об основах федеральной жилищной политики» // Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 3. — Ст. 99.