Теоретико-правовые основы участия органов публичной власти в гражданском обороте



В нынешних условиях необходимость участия государства в гражданском обороте является важной необходимостью для решения стоящих перед ним социальных задач. В статье рассмотрены различные теоретико-правовые аспекты участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в гражданском обороте. Исследуется их правовое положение по действующему законодательству и приводится соответствующий теоретический анализ.

Ключевые слова: государственные органы, муниципальные органы, гражданско-правовой статус, публично-правовые образования, органы власти

На сегодняшний день в современном отечественном законодательстве, а именно в ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) определён перечень субъектов гражданских правоотношений. В данном перечне не нашли своё отражение органы государственной власти и местного самоуправления. Вопросы правового статуса публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством отражены в гл. 5 ГК РФ. В ст. 124–125 ГК РФ установлено, что они включены в гражданский оборот с целью представления интересов публично-правовых образований и могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, а также выступать в суде [1]. При этом проблема определения гражданско-правового статуса государственных и муниципальных органов власти как участников гражданских правоотношений не разрешена однозначно в настоящее время и в доктрине гражданского права. Например, на сегодняшний день в ГК РФ не даётся определение понятию публично-правовое образование.

Государство являлось и является участником гражданских отношений через свои органы на всех исторических этапах России. Особенность гражданско-правового статуса государства, невозможность применить к нему понятие «юридическое лицо» отмечалось как советскими учёными [2], так современными исследователями [3].

До наступления XIX в. определение государства полностью совпадало с личностью самого императора, государство и его органы не были подчинены воздействию гражданского права. Изменение в этой сфере произошли только в 1864 г. с принятием Устава гражданского судопроизводства. Полноценное изучение норм вышеуказанного устава позволило учёным того времени говорить о том, что появилась возможность признать включение государства в гражданские правоотношения, ведь имущество государства задействовалось в хозяйственном обороте.

Например, И. А. Ильин полагал, что Российскую империю можно было бы отнести к категории юридических лиц публичного права. Он считал, что «государство как единая корпорация, включающая своих членов, имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Это определяется тем, что основное полномочие государства есть полномочие на власть. Государство есть публично-правовая корпорация, и этим она отличается от всех частноправовых корпораций: эти союзы не имеют полномочия на власть по отношению к своим членам, и участники их не являются их поданными» [4].

Государство в гражданском обороте во времена Российской империи выступало, как так называемая казна (фиск), под которой «понималась совокупность ценностей имущества, принадлежавших государству» [5].

Впервые в России за органами государственной власти и их отдельными структурными подразделениями была признана юридическая личность лишь в советский период, хотя само понятие «юридическое лицо» не получило должного развития и разработки. Отрицание частной собственности, прежде всего на землю и средства производства, национализация и муниципализация предприятий привели к огосударствлению практически всех организаций, за исключением общественных (частные юридические лица исчезли вместе с окончанием периода нэпа) [6].

Действующее гражданское законодательство исходит из принципа множественности субъектов, имеющих статус «государства». К ним п. 1 ст. 124 ГК РФ отнесены Российская Федерация, её субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (составляющие вместе с муниципальными образованиями категорию публично-правовых образований).

В соответствии с п. 2 ст. 212, ст. 214 и ст. 215 ГК РФ каждый из публично-правовых субъектов является самостоятельным собственником своего имущества, в связи с чем, в частности, исключается и его имущественная ответственность по обязательствам других публично-правовых образований. Данное положение предопределяет как необходимость участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, так и выступление в них на равных началах с другими, частными собственниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ), являющимися субъектами гражданского права. Указанное равенство также составляет один из основополагающих частноправовых принципов, определяющих гражданско-правовой статус государства и других публично-правовых образований (субъектов) в российском правопорядке.

В современном гражданском законодательстве не учитывается, что органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать в гражданских правоотношениях не только от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, но и для выполнения возложенных на них функций и полномочий. Также, в законодательстве не отражено всегда ли органы государственной власти являются юридическими лицами или нет.

По данному поводу В. С. Белых было отмечено, что существует целая система органов публичной власти, состоящая из совокупности (системы) юридических лиц. Будучи юридическим лицом, Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов России, которое также является юридическим лицом. В свою очередь, Министерство финансов находится в непосредственном подчинении у Правительства РФ, как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации [7].

В гражданском праве нет чёткой и разработанной теоретической позиции касаемо вопроса об участии органов государственной власти и местного самоуправления в гражданских правоотношениях. На сегодняшний день данная проблема актуальна для всего гражданского права и не до конца изучена и рассмотрена в научной литературе. Можно проследить несколько точек зрения, которые по своему содержанию являются противоположными.

Первая точка зрения заключается в том, что у органов государственной власти и органов местного гражданская правосубъектность самоуправления полностью отсутствует. И данные органы нельзя рассматривать в качестве независимых участников гражданских правоотношений. Только Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут выступать субъектами отношений, регулируемых гражданским законодательством. К сторонникам данной позиции можно отнести, например, М. И. Брагинский [8], Н. Л. Пешин [9], В. А. Слыщенков [10] и прочие. Последователи данной точки зрения утверждают, что органы государственной власти не могут быть полноценными участниками гражданских правоотношений, так как органы власти не являются юридическими лицами.

Например, Н. Л. Пешин, пишет: «положение о том, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами, противоречит нормам Гражданского кодекса РФ... ч. 2 ст. 41 Федерального закона, называя их муниципальными учреждениями, допускает грубейшую ошибку» [9].

Вторая точка зрения заключается в признании за государственными (муниципальными) органами гражданской правосубъектности, самостоятельности существования гражданско-правовой личности таких органов. К сторонникам можно отнести В. А. Болдырева [11], И. В. Никифирова [12] и других. Последователи данной позиции убеждены в том, что за органами государственной власти и местного самоуправления необходимо закрепление гражданской правосубъектности. Если обратиться к подзаконным правовым актам, которые посвящены общим вопросам компетенции государственных органов, которые регулируют правовой статус отдельно взятых государственных органов, то в них можно найти положения, где закреплено наделение органа государственной власти полномочиями юридического лица, нужные ему для решения собственным задач. Например, такой пункт можно найти в п. 22 «Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» [13].

Так, В. А. Болдырев в своей статье «Органы власти как участники гражданского оборота и выразители интересов публичных образований» [14] выдвигает два аргумента в поддержку данной точки зрения:

1) суть первого — «конституционно-правового» — аргумента сводится к тому, что наличие у органов власти гражданской правосубъектности способствует реализации принципа разделения властей. Лишение гражданской правосубъектности органов публичной власти будет иметь своим итогом только небывалое возвышение в системе государственного управления снабжающих органов и стирание граней между ветвями власти. Однако конституционный принцип разделения властей не случаен, а принцип его работы по системе «сдержек и противовесов» проверен веками. Практическая реализация данного механизма должна обеспечиваться нормами всех отраслей права, в том числе цивилистическим инструментарием.

2) суть второго — «межотраслевого» — аргумента в пользу сохранения гражданской правосубъектности у органов публичной власти сводится к тому, что конструкция юридического лица в современном праве выполняет функцию включения органа власти в ряд отношений материально-правового и процессуального характера, в которых участие организаций без гражданской правосубъектности исключено.

В нынешнем законодательстве ясно выделяется подход к произвольному наделению органов государственной власти и местного самоуправления свойствами юридического лица. К таким государственным органам власти можно отнести: Аппарат Государственной Думы РФ, Аппарат Совета Федерации РФ и Администрацию Президента РФ. Например, Государственная дума Российской Федерации не являются юридическим лицом, организацией её деятельности в соответствии с п. 1 ст. 78 постановления Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» осуществляет Аппарат Государственной Думы.

В то же время в соответствии с п. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» региональные органы власти обладают правами юридического лица, и имеют гербовую печать. Например, в Уставе городского округа город Брянск, установлено, что Брянский городской Совет народных депутатов обладает правами юридического лица.

Так, Е. А. Суханов указывал на то, что у нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в гражданском обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками [15].

Как отмечает А. П. Сергеев, государство выступает как лицо и публичного, и частного права. В первом случае оно выступает в качестве носителя публичной власти. В частноправовых отношениях государство не имеет властных полномочий, однако выступает как особое лицо, хоть и являясь организацией, но, не подпадая под понятие лица юридического. Законодатель не выделяет его особенностей, отмечая лишь вышеупомянутую оговорку, таким образом «приравнивая государство к юридическому лицу, не называя его таковым».

В итоге можно сделать вывод о том, что, участие органов власти в гражданских правоотношениях является малоизученным, да и само гражданское законодательство не уделяет этому должного внимания, не называя таких субъектов права участниками гражданских правоотношений, хотя именно последние осуществляют права и несут обязанности как за Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования, так и за самих себя. Разрешение проблем участия публично-правовых образований как субъектов гражданского права должно стать отправной точкой дальнейшего реформирования положений, регулирующих участие данных органов в гражданском обороте.

Литература:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 05.12.1994, № 32. Ст. 3301/
2. Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. — М.: Юридическая литература, 1981. — 188 с.
3. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / О. Н. Садиков [и др.]; под редакцией О. Н. Садикова. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Инфра-М, 2008. — 1062 с.
4. Ильин И. А. Теория права и государства / Ильин И. А. — М.: Зерцало, 2017. — 552 c.
5. Рассказов О. Л. Юридические лица публичного права в общем учении о юридических лицах в дореволюционной России // Юридический мир. Общероссийский научно-практический правовой журнал. — М.: Юрист, 2008, № 10 (142). — С. 74–76.
6. Михайленко О. В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве // Журнал российского права. 2011. № 3 (171). С. 109–117.
7. Белых В. С. Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения // Банковское право. 2012. № 4. С. 68–79.
8. Брагинский М. И. Договоры об учреждении коллективных образований // Право и экономика. 2003. № 3. С. 10
9. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. — М.: Статут, 2007. — 454 с.
10. Слыщенков В. А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. № 6. С. 58–91.
11. Болдырев, В. А. Конструкция юридического лица несобственника: опыт цивилистического исследования / В. А. Болдырев. — М.: Статут, 2012. — 366 с.
12. Гражданское право: учебник: в 3 т. Т. 1 / Е. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева [и др.]; под ред. А. П. Сергеева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: РГ-Пресс, 2011. — 1040 с.
13. Указ Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 26.12.2016, № 52 (часть V). Ст. 7614.
14. Болдырев В. А. Органы власти как участники гражданского оборота и выразители интересов публичных образований// Право и экономика. 2011. № 6. С. 33–37.
15. Суханов Е. А. Участие государства в гражданско-правовых отношениях // Пути к новому праву: Материалы Международной конференции в Санкт-Петербурге и Бремене / Под общ. ред. М. М. Богуславского, Р. Книппера. Берлин, 1998. С. 197–199.