В статье отражены некоторые проблемы правового регулирования органов исполнительной власти в регионах, вызванные разнообразием существующих моделей построения и функционирования органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации на примере Брянской области.
Ключевые слова: исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, структура, система, виды, признаки исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, полномочия, законодательство, правовое регулирование.
Конституция Российской Федерации закрепляет разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, как основу осуществления государственной власти.
Исполнительная власть, являясь самостоятельной ветвью единой государственной власти, находится в постоянном взаимодействии с законодательной и судебной ветвями власти и осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления.
Органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками: являются частью системы государственных органов; обладают статусом, закреплённым в нормативном акте; обладают организационной структурой; самостоятельны; действуют от имени государства; наделены компетенцией и полномочиями; ориентированы на деятельность на основе и во исполнение закона; принимают свойственные только им правовые акты; действуют на основе принципов государственной службы; являются структурно-организованными.
Органы исполнительной власти представляют собой неотъемлемую часть единой системы исполнительной власти, суть которой состоит в практической реализации задач и функций государственного управления.
Данные органы обладают административной правоспособностью и дееспособностью, которая возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением.
Органы исполнительной власти субъектов федерации осуществляют свою деятельность в пределах своей территории, т. е. части территории Российской Федерации [1].
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации [2].
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют повседневную деятельность в сферах экономической, социально-культурной и административно-политической жизни региона, проведение политики федерального центра на подведомственной территории. Взаимодействуя с федеральными органами исполнительной власти, распоряжаются материальными, природными, трудовыми, идеологическими ресурсами региона, обеспечивают законность и правопорядок, осуществляют нормотворчество.
Несмотря на значительное влияние региональных органов исполнительной власти на социально-экономическую политику, осуществляемую федеральным центром, главенствующее положение в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, огромное воздействие на местное самоуправление, достаточно многие аспекты их функционирования исследованы недостаточно полно.
Не в полной мере освещаются вопросы, касающиеся организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов, их положения в системе государственной власти субъекта Федерации, а также изучения условий, обеспечивающих их оптимальное функционирование, механизма осуществления полномочий.
Ощущается необходимость системного исследования комплекса вопросов, относящихся к функционированию системы исполнительной власти субъектов Федерации.
Система исполнительной власти субъекта Федерации — совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления [3].
Региональное законодательство устанавливает систему исполнительных органов, предусматривая границы полномочий и тем самым определяя структуру исполнительной власти субъекта.
Субъектовые органы исполнительной власти могут подразделяться на органы: общей компетенции, отраслевой компетенции, межотраслевой компетенции, внутриотраслевой компетенции, единоначальные органы, коллегиальные органы, органы, где единоначалие сочетается с коллегиальностью.
Высший региональный орган исполнительной власти возглавляет всю систему региональных органов исполнительной власти и является постоянно действующим.
В соответствии с Законом Брянской области от 20.12.2012 N 92-З «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области» в систему исполнительных органов государственной власти Брянской области входят Правительство Брянской области и исполнительные органы государственной власти Брянской области [4].
Система исполнительных органов государственной власти Брянской области основывается на принципах разделения полномочий и функций, исключения их дублирования.
Правительство Брянской области является органом, возглавляющим систему исполнительной власти в Брянской области и осуществляющим руководство органами исполнительной государственной власти Брянской области.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации [5].
Наименование, структура и порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливается региональным законодательством с учетом исторических, национальных и иных традиций региона.
Таким образом, система исполнительной власти каждого конкретного субъекта Федерации устанавливается им самостоятельно в конституции, уставе и законах о системе органов государственной власти.
К исполнительным органам государственной власти Брянской области относятся: администрация Губернатора Брянской области и Правительства Брянской области, департаменты, управления, комитеты, инспекции области.
Структура исполнительных органов государственной власти Брянской области утверждается указом Губернатора Брянской области. К исполнительным органам государственной власти Брянской области относятся: администрация Губернатора Брянской области и Правительства Брянской области, департаменты, управления, комитеты, инспекции [6].
Исполнительные органы государственной власти Брянской области формируются Губернатором Брянской области на основе системы исполнительных органов государственной власти Брянской области, установленной законом Брянской области.
Исполнительные органы государственной власти Брянской области подчиняются Губернатору Брянской области и Правительству Брянской области, которые руководят их работой.
Основными полномочиям исполнительных органов государственной власти Брянской области являются: обеспечение реализации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, законов Брянской области, указов и распоряжений Губернатора Брянской области, постановлений и распоряжений Правительства области, участие в подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере своей деятельности, участие в реализации на территории области единой государственной политики в подведомственной сфере деятельности, разработка областных программ регионального развития в подведомственной сфере деятельности, в пределах своих полномочий, обеспечение их реализации.
Статус органов исполнительной власти определяется положениями об их деятельности, утвержденными указами Губернатора Брянской области, которые редактируются с учетом изменений, происходящих в отраслевом законодательстве, и приобретения или утраты соответствующим органом власти государственных полномочий, функций, услуг.
Нередко такие изменения являются несбалансированными и закрепляются за органом исполнительной власти в отсутствие механизма, обеспечивающего реализацию нового полномочия. В случае если необходимой нормативной основы нет, органы либо осуществляют собственное подзаконное нормативно-правовое регулирование (если это не нарушает компетенцию иных субъектов), либо в условиях наличия пробела в законодательном регулировании используют новое полномочие не в положительном смысле [7].
Огромное значение для эффективной работы органа имеет набор функций, определяемый его положением в системе органов исполнительной власти.
Неизменно острой остается проблема разграничения полномочий в системе исполнительной власти между федеральными органами и региональными, между федеральными, региональными и муниципальными, а также между исполнительными органами внутри субъекта.
Следует отметить, что в чистом виде выделить необходимый для регулирования сферы деятельности органа набор функций крайне затруднительно. Наличие пограничных сфер требует либо вторжение в компетенцию иного органа исполнительной власти или взаимодействие с ним.
Примером может служить ситуация, когда согласно Положению о привлечении специализированной некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 01.07.2016 № 615 установлен понятийный аппарат, согласно которому орган по ведению реестра — это орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный субъектом Российской Федерации на ведение реестра квалифицированных подрядных организаций.
Таким образом, уполномочить на ведение реестра можно и департамент строительства Брянской области и департамент топливно-энергетического и жилищно-коммунального хозяйства Брянской области и управление государственных закупок Брянской области, поскольку ведение указанного реестра затрагивает функционал всех вышеперечисленных органов и любой исполнительный орган государственной власти Брянской области.
Существующая ситуация в части установления границ лесопарковых зеленых поясов в Брянской области также является примером столкновения полномочий органов исполнительной власти. Вопрос создания лесопарковых зеленых поясов регулируется Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», которым установлено, что уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливают и изменяют границы лесопаркового зеленого пояса. Вместе с тем, указанные полномочия непрерывно связаны с правоотношениями, которые регулируются Лесным Кодексом РФ. Таким образом, мероприятия по созданию лесопарковых зеленых поясов включают в себя как вопросы в области лесных отношений, так и вопросы в сфере охраны окружающей среды, это порождает неопределенность в сфере пересечения полномочий департамента экологии и природных ресурсов Брянской области и управления лесами Брянской области.
Кроме того на практике можно столкнуться с неопределенностью при определении органа исполнительной власти для принятии решения об утверждении границы охранной зоны и наложении ограничений (обременений) на входящие в нее земельные участки, которое является основанием для проведения кадастровых работ по формированию частей земельных участков, входящих в охранную зону, их государственному кадастровому учету с присвоением учетных кадастровых номеров в Едином государственном реестре земель и государственной регистрации обременений в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В правилах охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 г.№ 878, законодатель указал, что решение принимает исполнительный орган субъекта Российской Федерации, без конкретизации в какой именно сфере. Изучая нормативную базу иных регионов Российской Федерации можно сделать вывод об отсутствии единообразия в определении органа власти. В субъектах указанные полномочия осуществляют разные органы исполнительной власти: Пензенская область уполномочила на принятие указанного решения департамент градостроительства и архитектуры, Ставропольский край — министерство имущественных отношений, Вологодская область — департамент строительства промышленности и энергетики, Липецкая область — управление энергетики и тарифов. В Брянской области данное полномочие реализуется Правительством Брянской области.
То есть, при отсутствии уточнений и конкретизации законодателем сферы деятельности органа, уполномоченного на принятие решения, субъекты находятся в свободном самостоятельном выборе, что не всегда дает положительные результаты на практике.
Объем и характер закрепляемых в законодательных актах субъектов РФ полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения отличается большим разнообразием, что свидетельствует об отсутствии в субъектах РФ единой схемы формирования полномочий органов исполнительной власти на основе федерального законодательства.
Таким образом, необходимо формирование четкого и детального подхода при наделении отдельными государственными полномочиями исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на законодательном уровне путем определения сферы деятельности при уполномочивании органа.
Важно отметить тот факт, что Закон Брянской области «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области» также не содержит таких значимых понятий как система, структура исполнительных органов государственной власти Брянской области, что порождает правовую неопределенность при организации деятельности исполнительных органов власти.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что система исполнительных органов государственной власти Брянской области представляет собой совокупность самостоятельных исполнительных органов государственной власти, обладающих правами юридического лица, организационной структурой, наделенных специальными полномочиями, действующих на основе принципов, разграничения полномочий с федеральными органами исполнительной власти.
Вместе с тем, существует неопределенность, выражающаяся в отсутствии четкого разграничения понятий «система исполнительных органов власти» и «структура исполнительных органов власти».
Учитывая отсутствие законодательного закрепления на региональном уровне обозначенных терминов, предлагается дополнить Закон Брянской области от 20 декабря 2012 года № 92-З «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области» понятиями системы и структуры исполнительных органов государственной власти Брянской области.
Литература:
- Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. Часть I. Сущность и основные институты административного права. Учебник. М. «ТЕИС»,1994. C.112.
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6–ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2–ФКЗ, от 21.07.2014 № 11–ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) — Москва: АЙРИС-пресс, 2020. — 96 с.
- Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное право: Учебник. «Юстицинформ», 2007 г.
- Закон Брянской области от 20.12.2012 № 92–3 «О правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области». Информационный бюллетень Официальная Брянщина»N 20, 21.12.2012. Ст.10,11,15,18–20
- Федеральный закон от 6.10.1999г. N184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»// Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
- Указ Губернатора Брянской области от 26.02.2013 № 174 «О структуре исполнительных органов государственной власти Брянской области». Информационный бюллетень «Официальная Брянщина», N 4, 15.03.2013.
- Системное противодействие проявлениям коррупции // Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010.
