В данной статье описывается проблема эффективности применения типовой и риск-ориентированной модели обеспечения пожарной безопасности с учетом безусловного выполнения противопожарных мероприятий направленных на безопасность людей при пожаре и защиту имущества собственника, который вправе им рисковать.
Поиск разумного соотношения между уровнем опасности и уровнем безопасности, предполагает разработку сценариев чрезвычайных ситуаций и применения адекватных им мер пожарной безопасности, что с учетом затрат на противопожарную защиту объекта защиты в условиях допустимых рисков и абсолютной безопасности, направленной на безопасность людей при пожаре, путем разработки адресных систем пожарной безопасности. Сравнение типовых и адресных систем обеспечения пожарной безопасности объекта защиты позволяет сделать вывод в пользу адресных систем противопожарной защиты.
Оценка соотношения уровня угроз и применение мер адекватных уровню пожарной опасности является основой для разработки алгоритма контрольно-надзорной деятельности по управлению пожарной безопасностью, что в свою очередь повысит эффективность риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности.
Ключевые слова: имущество, требования пожарной безопасности, соразмерность, адекватность, контрольно-надзорная деятельность, алгоритм, риск-ориентированная модель, угроза, ущерб.
Система противопожарной защиты объекта находится в непосредственной зависимости от требований нормативно-технических документов, выполнение которых обязано обеспечить необходимый уровень пожарной безопасности. Оптимизация противопожарной защиты может быть обеспечена в пределах требований действующего нормативно-технического законодательства или посредством его изменения.
Неотъемлемым элементом государственного управления, позволяющая оценить результативность воздействия государства на общественные отношения является контрольно-надзорная деятельность., от эффективности которой зависит степень свободы реализации конституционного права на свободу предпринимательской деятельности [1].
Государство пытается найти баланс между обязанностью соблюдения требований пожарной безопасности и правом индивидуальных предпринимателей рисковать своим имуществом. Данный баланс нарушается типовыми требования пожарной безопасности, которые не учитывают риск причинения вреда от реального пожара, между тем предусматривают «условную модель пожара», без учета и расчетной оценки самого наихудшего сценария чрезвычайной ситуации на объекте защиты.
На современном этапе развития страны, в связи с необходимостью модернизации экономики, снятия излишних административных барьеров в развитии предпринимательской деятельности происходит реформирование нормативно-правовой базы, связанной с техническим регулированием различных аспектов деятельности общества и государства, в том числе и по вопросам пожарной безопасности. Законодательством позволителен уход от жёсткого нормирования конкретных технических решений. Собственник вправе рисковать своим имуществом, не выполняя какие-либо требования норм добровольного применения, если доказано отсутствие угрозы жизни и здоровью людей.
Таким образом, в случае проведения расчетов по установленным нормативным методикам, направленным на безопасность людей при пожаре, которые устанавливают безопасность людей при самом неблагоприятном сценарии развития пожара, лицо принимающее решение оценивает соответствие расчетов нормативному значению пожарного риска, что дает возможность установить минимально необходимые меры, направленные на безопасность людей при пожаре.
К примеру, если по условиям эксплуатации на каком-либо объекте находится ограниченное количество людей, и они располагаются в непосредственной близости от эвакуационных выходов, а технология не предусматривает быстрого развития и распространения пожара, то проведя расчет пожарного риска и доказав отсутствие угрозы людям, можно отказаться от предусмотренного нормами применения дорогостоящих строительных конструкций с большими пределами огнестойкости, сложных серьезных систем противопожарной защиты и тому подобных мероприятий, тем самым снизив издержки на строительство и эксплуатацию объекта, вместе с тем, повысив прибыльность предприятия и в конечном итоге его конкурентоспособность.
Применение же типовых требований пожарной безопасности создает серьезную экономическую проблему, которая выражается в высоких затратах на противопожарную защиту объекта.
Типовой системе мер органы государственного пожарного надзора на любом объекте надзора применяют нормы без фактической оценки опасности, «слепо» подтверждая версию «пожар покажет», и только после пожара становиться понятно правильно ли мы поступили или нет.
Типовые требования пожарной безопасности распространяют свое действие на всех лиц, не выделяя из них собственников, которые имеют право рисковать своим имуществом — т. е. не выполнять требований пожарной безопасности, направленных на защиту их имущества. В то же время они не учитывают риск причинения вреда от реального пожара, но предусматривают какую-то «условную модель пожара», требования к которой предлагается предусмотреть на всех зданиях и сооружениях, без учета динамики опасных факторов пожара.
Несмотря на это, типовые требования пожарной безопасности четко не ориентированы на защиту людей, имущества и окружающей среды. Традиционно считается, что всякое требование пожарной безопасности одновременно решает весь комплекс этих задач, и поэтому все они должны обязательно выполняться.
Вместе с тем, непонятна необходимость (обязательность) оборудования зданий (сооружений) автоматическими установками пожаротушения, повышения огнестойкости зданий (сооружений), устройства внутреннего противопожарного водопровода и наружных сетей водоснабжения и др., если люди успевают эвакуироваться до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара без применения этих средств защиты.
Основывая на анализах Министерства экономического развития Российской Федерации [2] по применению типовой модели деятельности органов федерального государственного пожарного надзора, можно отметить, что применение типовых требований пожарной безопасности приводит к тому, что затраты на противопожарную защиту превышают ущерб от пожаров в 5 раз, тем самым показывая свою неэффективность и высокозатраность.
К примеру, на территории Кабардино-Балкарской Республики, исходя из анализа объемов расходов, можно увидеть, что с 2014 по 2018 затраты республиканского бюджета на обеспечение пожарной безопасности в среднем боле чем 2,5 раза превышают сумму прямого ущерба, причинённого пожарами.
Рис. 1. Диаграмма соотношения расходов бюджета Кабардино-Балкарской Республики на обеспечение пожарной безопасности и прямого ущерба, причинённого пожарами за период 2014–2018 гг.
Проведенным анализом отражается необоснованное превышение затрат на пожарную безопасность по отношению к материальному ущербу за 5 лет, не отвечающее целям технического регулирования о разумном соотношении затрат и вреда, соответствующих соотношению угроз адекватной безопасности, подтвержденных риском причинения вреда.
Причём, приведённые объёмы затрат на пожарную безопасность включают в себя лишь расходы бюджета Кабардино-Балкарской Республики, без учёта расходов федерального бюджета, в том числе на обеспечение пожарной безопасности на объектах экономики и территорий, а также без учёта затрат собственников объектов на системы противопожарной защиты.
Действующее законодательство дает право прямого выбора варианта противопожарной защиты объекта (типового либо расчетно-обоснованного).
С целью реализации контрольно-надзорной функции по управлению пожарной безопасностью в условиях риск-ориентированной модели, который должен привести к разумному соотношению затрат на пожарную безопасность и вреда от пожаров с учетом уровня безопасности и уровня угроз, предлагается Алгоритм контрольно-надзорной деятельности в условиях риск-ориентированной модели.
Для объектов защиты, изъявивших желание избирательного применения требований лицо, принимающее решение, должно провести анализ необходимости и достаточности СПЗ. Данный анализ может базироваться на анализе обстановки с пожарами для данной категории объектов защиты и по конкретному объекту.
Далее на основе результатов проведенного анализа определяется перечень обязательных требований в области ПБ, направленных на обеспечение безопасности людей, и возможный круг мероприятий, направленных на защиту имущества собственника, которые могут быть им исполнены в добровольном порядке.
Затем принимается управленческое решение о применении адресной системы обеспечения ПБ (т. е. необходимых и достаточных мер в области ПБ в отношении конкретного объекта защиты), которое должно позволить: сэкономить финансовые ресурсы за счет концентрации на необходимых и достаточных мероприятиях по обеспечению ПБ; снизить административные барьеры за счет достижения прозрачности предъявляемых требований к объекту защиты.
При этом противопожарные мероприятия, направленные на защиту имущества собственника, который вправе им рисковать могут быть квалифицированы как добровольные к применению, направленные на повышение пожарной безопасности имущества собственника и могут быть применены самим собственником. Такая система обеспечения пожарной безопасности относится к адресным и является основой риск-ориентированной деятельности контрольно-надзорной деятельности, направленной на снижение административных барьеров.
Было бы правильнее разработать типовые требования пожарной безопасности для типовых объектов. При этом типовые технические решения должны быть ориентированы характер и размер вреда, который может быть причинен типовым пожаром на типовом объекте. Такие типовые решения могут быть оформлены в виде технических условий на проектирование и эксплуатацию типового объекта или в виде контрольного листа, используемого надзорными органами при проверке объектов защиты.
Только такое решение позволяет правильно идентифицировать объекты технического регулирования при квалификации нарушений типовых требований пожарной безопасности.
К категории нестандартных задач относятся задачи по индивидуальному проектированию, требующему изменений жестких технических решений, установленных типовыми требованиями пожарной безопасности.
Сегодняшние основы государственной политики в области пожарной безопасности [3] содержат положения о переработке нормативной базы, содержащей требования пожарной безопасности.
Рекомендации Министерства экономического развития Российской Федерации [2] стали причиной принятия управленческого решения по проведению реформирования типовой модели деятельности органов Федерального государственного пожарного надзора и перехода на риск-ориентированную модель деятельности, ориентированную на снижение административного давления на бизнес и государственные предприятия. При этом, существующая риск-ориентированная модель представляет собой лишь разделение объектов защиты по категориям рисков и установление для каждой категории объектов периодичности их проверок.
Контрольно-надзорную деятельность необходимо гармонизировать на основе сбалансированного управления пожарными, информационными, исследовательскими, нормативными, квалификационными и исполнительскими рисками в пределах допустимых рисков, предотвращающих саморазрушение социальных систем.
Литература:
- Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
- Министерство экономического развития Российской Федерации «Контрольно-надзорная деятельность», 2015, 2016, 2017 г.г.
- Указ Президента Российской Федерации № 2 от 1 января 2018 года «Об утверждении Основ государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 года».
- Постановление Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 «Об утверждении положения о федеральном государственном пожарном надзоре».
