Сравнительный анализ особенностей аттестации на государственной и муниципальной службе



В статье представлен результат сравнительного анализа правовых механизмов аттестации государственных и муниципальных служащих. Отмечен проблемный характер регулирования норм об аттестации, которые имеются в системе госслужбы и не отражены в правовых механизмах аттестаций муниципальных служащих, поскольку нарушается принцип взаимосвязи муниципальной службы с гражданской госслужбой РФ, предусмотренный законом.

Ключевые слова : аттестация, государственная служба, муниципальная служба, сравнительный анализ, правовой механизм.

The article presents the result of a comparative analysis of the legal mechanisms of certification of state and municipal employees. The problematic nature of the regulation of certification standards that are available in the civil service system and are not reflected in the legal mechanisms of certification of municipal employees, since the principle of the relationship between the municipal service and the civil service of the Russian Federation, provided for by law, is violated.

Keywords: certification, public service, municipal service, comparative analysis, legal mechanism.

Актуальность сравнительного анализа особенностей аттестации в системах государственной и муниципальной службы обусловлена отсутствием в настоящее время общей методики, единых принципов и подходов к разработке, применению аттестационных процедур в рамках оценки профессионально-служебных качеств государственных и муниципальных служащих. При этом в условиях активного развития российской экономики, постоянного усложнения системы публичного управления, внедрения цифровых технологий возрастают требования к уровню должностной квалификации работников публичного сектора, их соответствия установленным квалификационным требованиям, которое должно подтверждаться в рамках аттестации [7].

Специальные отраслевые правовые механизмы аттестации госслужащих регламентированы нормами двух законодательных актов: Федерального закона «О системе госслужбы РФ» (далее — Закон № 58 [1]), определившего управленческие основы кадровой российской системы госслужбы, и Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» (далее — Закон № 79 [2]), детализировавшего правовые особенности указанных управленческих основ.

Вместе с этим отраслевые правовые механизмы аттестации муниципальных служащих установлены нормами одного законодательного акта в составе статей 18, 28, 32 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» (далее — Закон № 25 [3]). В частности, содержание п. 9 ст. 28 Закона № 25 устанавливает мероприятия по организации, обеспечению проведения служебной аттестации муниципального служащего одним из 14 элементов системы кадровой работы муниципалитета.

В рамках анализа указанных правовых механизмов аттестации стоит обратить внимание на их гораздо больший объем законодательных норм в муниципальной службе по сравнению с требованиями к аттестации госслужащих, поскольку положения Закона № 79 включают 45 норм, относящихся к аттестации, а в содержании Закона № 25 «аттестация» упоминается только 24 раза. Такое расхождение в объеме регулирования законодательными нормами государственной и муниципальной аттестаций объясняется установлением в ч. 2 ст. 18 Закона № 25 общего правила об утверждении муниципальным правовым актом положения по аттестации согласно типовому положению, установленному законом субъекта РФ, что означает: во-первых, реализацию полномочий муниципального и регионального уровней в рассматриваемых аттестационных нормах системы муниципальной службы, во-вторых, регулирование законом субъекта РФ и муниципальным правовым актом недостающих норм правового механизма аттестации служащих муниципалитета.

С учетом обозначенных сведений можно указать, что элементы сложного правового механизма аттестации системы госслужбы обозначены в содержании: статей 11, 12 Закона № 58 об организационно-управленческих основах аттестации, статей 31, 37, 44, 47, 48, 60, 64 Закона № 79, детализировавших правовые особенности указанных управленческих основ, норм Указа Президента РФ 2005 года № 110 [4] о практических мероприятиях аттестации, а также норм отраслевых, ведомственных, локальных актов определенного органа власти.

В свою очередь, элементы правовых механизмов аттестаций в муниципальной службе определяются нормами: статей 18, 28, 32 Закона № 25 [3], положений законодательства субъектов РФ о региональных типовых элементах аттестации служащих муниципалитета, а также норм муниципального акта об аттестации в определенном муниципалитете. При этом нормы Закона № 25 дополняются нормами законодательства субъектов РФ о региональных типовых элементах аттестации служащих муниципалитета для обеспечения примерно равного объема регулирования аттестации госслужащего согласно Закону № 25 (см. рис.).

То есть, общий аспект сравнительного анализа содержания норм правовых механизмов аттестации государственного и муниципального служащего обусловлен наличием множества равнозначных норм этих двух аттестаций на основе схожести норм Закона № 79 об аттестации госслужащих с совокупностью норм Закона № 25 и региональных типовых норм об аттестации служащих муниципалитетов.

Рис. 1. Сопоставление правовых механизмов аттестации государственного и муниципального служащего

Источник: составлено автором

Выделение отличительных аспектов исследуемых видов аттестации целесообразно проводить с учетом их структурных элементов внешнего и внутреннего содержания.

Элементы внешнего содержания правового механизма аттестации госслужащего согласно ст. 31, 37, 44, 47, 60, 64 Закона № 79 [2], обусловлены: наличием внеочередной аттестации, негативным последствием для аттестуемого госслужащего в виде увольнения по инициативе работодателя; определенным местом аттестации в системе федеральной кадровой работы; учетом выполнения аттестуемым госслужащим должностного регламента; установленным законодателем приоритетом оценки результата служебно-профессиональной деятельности госслужащего в рамках аттестации для создания кадрового резерва; использованием результата аттестации госслужащего для профразвития и формирования кадрового резерва.

Элементы внешнего содержания правового механизма аттестации служащего муниципалитета согласно ст. 28, 32 Закона № 25 [3] и положений законодательства субъектов РФ о региональных типовых элементах аттестации служащих муниципалитета (на примере законов Челябинской [5] и Ленинградской [6] областей) включают: негативное последствие для аттестуемого в виде увольнения по инициативе работодателя в случае его несогласия с решением в части понижения в должности либо перевода по согласию на иную муниципальную должность; место аттестации в муниципальной системе кадровой работы как элемента обеспечения создания кадрового состава публичной службы, повышения уровня профессионализма служащих, решения вопросов определения преимуществ при сокращении сотрудников муниципальной службы и изменения условий их оплаты труда; использование оценки результата служебно-профессиональной деятельности служащего муниципалитета в рамках аттестации для создания кадрового резерва и для профразвития аттестуемого служащего.

Сравнительный анализ указанных внешних элементов правовых механизмов анализируемых аттестаций показывает на три их различия в наличии (отсутствии) норм: о внеочередной аттестации, об учете выполнения аттестуемым служащим должностного регламента и норм о связи аттестации с кадровым резервом, поскольку в нормах Закона № 79 [2] установлен объемный перечень норм о внеочередной аттестации, о должностном регламенте и о связи аттестации с кадровым резервом, а в положениях Закона № 25 [3] такие нормы отсутствуют.

Элементы внутреннего содержания правового механизма аттестации госслужащего согласно ст. 48 Закона № 79 определяются 4 группами норм: общими основами регулирования аттестации госслужащих (ч. 1–3, 7, 19 ст. 48), срочными (хронологическими) условиями организации, проведения аттестации госслужащих (ч. 4–6, 8 ст. 48 Закона № 79), нормами о назначении и функционировании аттестационной комиссии (ч. 9–13 ст. 48 Закона № 79), формальными требованиями к организации, проведению аттестационных мероприятий (ч. 14–18 ст. 48 Закона № 79).

При этом следует указать на специальные виды аттестации госслужащего с учетом срока их проведения, которые согласно ч. 4–6, 8 ст. 48 Закона № 79 разделяются: на очередную аттестацию, проводимую раз в 3 года, на аттестацию отдельных служащих, установленных Президентом, Правительством РФ, на внеочередную аттестацию, проводимую при наличии одного из трех условий, на аттестацию служащего после выхода его из отпуска по рождению ребенка. Также стоит указать на положения ч. 3, 9–13 ст. 48 Закона № 79 [2], в которых в рамках норм о назначении и функционировании аттестационной комиссии установлены: полномочия аттестационной комиссии в части проведения квалификационного экзамена госслужащих, правило включения в комиссию не менее 25 % представителей от общественного совета с независимыми экспертами, условие соблюдения требований законодательства сферы государственной тайны.

Элементы внутреннего содержания правового механизма аттестации служащего муниципалитета согласно ст. 18 Закона № 25 [3] и положений законодательства субъектов РФ о региональных типовых элементах аттестации служащих муниципалитета (на примере законов Челябинской [5] и Ленинградской [6] областей) включают 4 группы норм: общих основ регулирования аттестации в муниципалитетах, срочные (хронологические) условия организации, проведения аттестации в муниципалитетах, особенности назначения и функционирования аттестационной комиссии в системе муниципальной службы, формальные, процедурные нормы организации, проведения аттестационных мероприятий в муниципалитете.

Сравнительный анализ указанных внутренних элементов правовых механизмов аттестаций показывает на ряд основных различий, заключающихся в наличии для госслужбы и в отсутствии для муниципальной службы норм: о внеочередной аттестации, об обязательном включении в состав аттестационной комиссии не менее 25 % представителей от общественного совета с независимыми экспертами (в муниципалитетах установлена лишь возможность такого включения), о соблюдении требований гостайны при аттестации в муниципалитетах Челябинской области.

Систематизированные данные сравнительного анализа элементов правовых механизмов аттестаций государственных и муниципальных служащих обозначены в таблице.

Таблица 1

Сравнение норм об аттестации государственных и муниципальных служащих

Содержание норм об аттестации	Элементы правового механизма аттестаций госслужащих (нормы Закона № 79 [2])	Элементы правового механизма аттестаций муниципальных служащих
		нормы Закона № 25 [3]	типовые нормы законов субъектов РФ
			Челябинской области [5]	Ленинградской области [6]
условия проведения внеочередной аттестации	ч. 3 ст. 31	-	-	-
негативное последствие для аттестуемого в виде его увольнения по инициативе работодателя	пп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 37	отражено косвенно в ч. 5 ст. 18	+	+
место аттестации в системе кадровой работы	п. 10 ч. 1 ст. 44	п. 9 ст. 28	+	+
учет выполнения аттестуемым госслужащим должностного регламента	ч. 4 ст. 47	-	-	-
приоритет оценки результата деятельности служащего в рамках аттестации для создания кадрового резерва	п. 5 ч. 2 ст. 60	п. 5 ст. 32 об оценке, но нет связи аттестации с кадровым резервом	+	-
общие основы регулирования аттестации служащих	ч. 1–3, 7, 19 ст. 48	ч. 1, 2, 7 ст. 18	+	+
срочные условия организации аттестации служащих	ч. 4–6, 8 ст. 48	-	+	+
нормы о назначении и функционировании аттестационной комиссии	ч. 9–13 ст. 48	-	+	+
формальные нормы организации аттестационных мероприятий	ч. 14–18 ст. 48	ч. 3–6 ст. 18	+	+

Источник: составлено автором

Из содержания обозначенной таблицы следует проблемный характер регулирования норм об аттестации, которые имеются в системе госслужбы и не отражены в правовых механизмах аттестаций муниципальных служащих (условия проведения внеочередной аттестации, учет выполнения аттестуемым должностного регламента, приоритет оценки результата деятельности служащего в рамках аттестации для создания кадрового резерва), поскольку нарушается принцип взаимосвязи муниципальной службы с гражданской госслужбой РФ, предусмотренный в ст. 5 Закона № 25 [3].

Литература:

1. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) [Текст] // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2063.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 31.07.2020) [Текст] // Собр. законодательства РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
3. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 31.07.2020) [Текст] // Собр. законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.
4. О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации: Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 110 (ред. от 07.03.2020) [Текст] // Собр. законодательства РФ. — 2005. — № 6. — Ст. 437.
5. Об утверждении типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих в Челябинской области: Закон Челябинской области от 30 мая 2007 года № 142-ЗО (ред. от 06.04.2017) [Текст]// «Южноуральская панорама», N 120, 14.06.2007.
6. О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области: Областной закон Ленинградской области от 11.03.2008 N 14-оз (ред. от 13.07.2020) [Текст] // «Вестник Законодательного собрания Ленинградской области», вып. 1, 17.06.2008.
7. Егошина, Л. А. Аттестация как способ определения квалификации работников: проблемы правового регулирования и практика применения [Текст]: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.05. — Москва, 2017. — 30 с.