В статье автор пытается раскрыть общую характеристику проведение закупок отдельными видами юридических лиц, порядок заключения контрактов (договоров), а также определить особенности данных правоотношений.
Ключевые слова: закупка, договор, заключение договора, единственный поставщик, конкурентная закупка, участники закупок.
В настоящее время в Законе № 223 отсутствует понятие закупки.
Д. А. Готовцев, исходя из анализа Закона № 223, отметил, что под закупкой возможно понимать как процедуру выбора поставщика (конкурентным или неконкурентным способом), так и полный цикл действий заказчика, начиная с подготовки к закупке, заканчивая приемкой результатов по договору, поскольку именно эти отношения регламентирует положение о закупке (ч. 2 ст. 2, ч. 2 ст. 3 Закона № 223) [1].
Следовательно, необходимо отметить, что закупки включают в себя этапы: организации, проведения, заключения и исполнения договора. Кроме того, п. 3.1–3.2 ст. 3 Закона № 223 предусмотрены способы закупки, а именно неконкурентной закупки у единственного поставщика и четыре классических способа конкурентных закупок: конкурс, аукцион, запрос котировок и запрос предложений.
Конкурс и запрос предложений — это способы проведения закупок, при которых основная цель — это выявить участника, предложившего лучшие условия исполнения договора.
Аукцион и запрос котировок — это способы проведения закупок, при которых основная цель — определить участника, предложившего наиболее низкую цену договора.
В положении о закупке также возможно предусмотреть и другие способы, которые отвечают условиям конкурентности. заказчики самостоятельно определяют и выбирают способы закупки, в том числе заключение договора с единственным поставщиком, исполнителем, подрядчиком, в положении о закупке, установив при этом порядок такой закупки [2].
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона № 223 установлены следующие принципы: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления не измеряемых требований к участникам закупки [1].
Следует отметить, что неконкурентной закупкой по Закону N 223-ФЗ признается процедура определения поставщика, которая не соответствует хотя бы одному из обязательных условий, которым должна отвечать конкурентная закупка. Неконкурентная закупка осуществляется по основаниям, предусмотренным положением о закупке, в случаях, когда проведение конкурентной процедуры невозможно, например, когда предмет договора специфичен и обеспечить конкуренцию невозможно, когда необходимо докупать комплектующие или запчасти у производителя, либо если потенциальный поставщик — монополист [3].
Исходя из смысла ст. 3.6. Закона № 223, исчерпывающий перечень случаев, когда возможно провести закупку у единственного поставщика, а также порядок её проведения регламентируется положением о закупке, принятым в организации заказчика. При этом, согласно разъяснениям Письма Минфина России от 19.04.2019 N 24–04–07/28730, злоупотребление правом проводить закупки у единственного поставщика является нарушением Закона № 223 и Федерального закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ О защите конкуренции [5].
Конкурентные способы закупки также применяются в случаях, когда в положениях ФЗ N 223 и ФЗ N 135 отсутствуют основания для закупки у единственного поставщика.
Конкурентная закупка должна:
1) быть опубликованной в Единой информационной системе в сфере закупок, либо в случае закрытой процедуры направлена ограниченному кругу лиц
2) иметь обеспеченную конкуренцию между участниками;
3) иметь предмет, который описан в документации.
Согласно положениям Постановления Правительства РФ от 21.06.2012 N 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме» [6], электронная форма закупки не обязательна, если информация не подлежит размещению в информационных системах, если относится к случаям закупки у единственного поставщика, а также при проведении срочной, аварийной закупки. При этом согласно ст. 3.4 Закона № 223 обязательно проводится в электронной форме, если участниками могут быть только самозанятые и субъекты малого и среднего предпринимательства, внесенные в соответствующий единый реестр [1].
Участником открытой закупки может стать любое юридическое или физическое лицо или несколько лиц. В этом случае несколько лиц должны выступать на стороне одного участника закупки. Заявка на участие в закупке подается в любое время с момента размещения извещения о ее проведении (направления приглашения) до окончания срока подачи таких заявок. При этом срок не может быть меньше 15 дней при проведении аукциона или конкурса, 7 рабочих дней при проведении запроса, 5 рабочих дней при проведении запроса котировок [1].
В течение срока участники могут подать заявку, сведения в которой должны быть достоверными. Исходя из п. 11 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона N 223-ФЗ, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018 в случае недостоверности сведений, которые позволили одержать победу в закупке, такие действия признаются актом недобросовестной конкуренции [7].
В дальнейшем необходимо предоставить обеспечение заявки путем внесения денежной суммы либо предоставления банковской гарантии, либо иным способом, предусмотренным гражданским законодательством.
Обеспечение заявки на участие в закупке по Закону N 223-ФЗ не возвращается, если участник уклонился от заключения договора; отказался от заключения договора; не предоставил обеспечение исполнения договора до его заключения; предоставил обеспечение исполнения договора с нарушениями. В случае проведения закупки в электронной форме заявка подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью и направляется оператору [1].
Согласно ч. 19 ст. 3.4 Закона N 223-ФЗ, заявка на участие в конкурсе, аукционе, запросе предложений состоит из двух частей и ценового предложения.
Первая часть заявки содержит описание предлагаемого товара (работы, услуги) согласно документации. Вторая часть заявки содержит сведения об участнике, о соответствии единым квалификационным требованиям и об окончательном предложении участника о функциональных характеристиках и свойствах товара, качества и иных условиях исполнения договора.
Заявка на участие в запросе котировок состоит из одной части и ценового предложения, которая содержит предложение участника о цене договора, согласие на выполнение работ или оказание услуг на условиях, предусмотренных проектом договора
После проведения закупки сведения о победителе отражаются в итоговом протоколе, который размещается в Единая информационная система в сфере закупок либо при проведении закрытой закупки такие сведения направляются в порядке, который предусмотрен в положении о закупке [1].
Согласно ст. 3.4, ст. 28 Закона № 223, по результатам закупок с субъектами малого и среднего предпринимательства договор заключается на электронной площадке на условиях, которые предусмотрены проектом договора, документацией, извещением (приглашением) и заявкой участника, с которым заключается договор.
В иных случаях договор заключается в соответствии с положениями о закупке. Порядок заключения договора обычно указывается в документации и (или) извещении. По итогам конкурентной закупки заказчик должен заключить с победителем договор не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения итогового протокола. Превышение этого срока возможно, когда заказчику необходимо получить одобрение органа управления заказчика или когда антимонопольным органом рассматривается жалоба. В этом случае согласно ч. 15 ст. 3.2 Закона N 223-ФЗ договор должен быть заключен не позднее чем через пять дней с даты получения одобрения или принятия решения антимонопольным органом.
Частью 28 ст. 3.4 Закона N 223-ФЗ предусмотрена возможность разместить протокол разногласий, если договор заключается с субъектами малого и среднего предпринимательства. В протоколе участник вправе указать замечания к условиям проекта договора, не соответствующим извещению, документации о конкурентной закупке и заявке.
Исходя из положений ст. 3, ст. 5 Закона № 223-ФЗ, если заказчик необоснованно уклоняется от заключения договора, его действия можно обжаловать, а если участник будет признан уклонившимся от заключения договора, то его включат в реестр недобросовестных поставщиков.
Кроме Закона № 223, правовое регулирование закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, обеспечивается и иными нормативно-правовыми актами [1].
В Письме Минэкономразвития России от 24.08.2015 N Д28и-2434, например, было отмечено, что ГК РФ является общим законом по отношению к специальному Закону N 223-ФЗ, в связи с чем в случае коллизии между законами и ГК РФ либо отсутствия регулирования соответствующих отношений специальным законом необходимо руководствоваться нормами ГК РФ [8], хотя такой подход поддерживается не всеми исследователями.
Следует также отметить Федеральный закон от 24.04.2020 N 124-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции». Указанный закон в настоящее время предусматривает, что сроки, предусмотренные Законом № 223 и исчисляемые в рабочих днях, подлежат исчислению в календарных днях [9].
В дальнейшем отметим некоторые изменения правового регулирования закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц.
Так, согласно положению Постановления Правительства РФ от 03.12.2020 N 2013 «О минимальной доле закупок товаров российского происхождения», с 1 января 2021 года будет предусмотрена минимальная доля закупок товаров российского происхождения, определенная в процентном отношении к объему закупок товаров (в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг) соответствующего вида, осуществленных заказчиком в отчетном году [10]. Указанным постановлением устанавливается, что товаром российского происхождения признается товар, включенный:
1) в реестр промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации;
2) в единый реестр российской радиоэлектронной продукции.
Кроме того, в настоящее время в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рассматривается Проект Федерального закона N 301875–7 [13], который предусматривает различные изменения законодательства закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц.
Указанный законопроект был разработан в целях реализации Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. № 1083-р, которым была предусмотрена подготовка проекта федерального закона об установлении исчерпывающего перечня документов в составе заявки, а также требований к указанным документам [12],
В пояснительной записке указанного законопроекта отмечается, что Закон № 223 рамочно регулирует закупочную деятельность отдельных видов юридических лиц, так как требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке устанавливаются заказчиками самостоятельно в документации о закупке. В результате чего имеют место случаи установления заказчиками избыточных требований к содержанию, оформлению заявки, обязательному наличию в ее составе справок, сертификатов, выписок, срок получения которых в уполномоченных органах сопоставим со сроком подачи заявок, что приводит к невозможности участия в такой закупке и сокращению количества участников закупки [13].
По этой причине законопроектом было предусмотрено установление исчерпывающего перечня документов, которые заказчики вправе потребовать. По мнению авторов законопроекта, его принятие позволит исключить произвольное установление заказчиками требований к составу и содержанию заявок участников, являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства.
Кроме того, изменится порядок проведения электронного конкурса — среди его этапов нельзя будет предусмотреть квалификационный отбор участников, а сроки проведения каждого из этапов нужно указывать не в извещении, а в документации. При этом электронный запрос предложений будет проводиться по тем же правилам, что и электронный конкурс
Поправками предусмотрен перечень сведений, которые заказчик вправе запросить у участников, например, к ним относятся:
1) наименование, адрес, учредительный документ, если участник — юрлицо;
2) Ф. И. О. (при наличии), паспортные данные, адрес места жительства физлица, если участник закупки — ИП;
3) ИНН участника или его аналог (для иностранного лица);
4) данные об обеспечении заявки, если такое требование есть в закупочных документах
5) реквизиты спецсчета или банковская гарантия (ее копия);
6) предложение по предмету закупки;
7) предложение о цене договора (исключение — электронный аукцион).
Причем эти сведения участник представит при аккредитации на электронной площадке, а оператор направит их заказчику автоматически. Кроме того, возможно будет запросить продекларировать ряд сведений, например, о том, что деятельность участника не приостановлена на дату подачи заявки [7].
Договор по результатам закупки, проведенной по правилам Закона № 223-ФЗ, заключается на условиях, которые предусмотрены проектом договора, документацией и извещением, а также заявкой победителя процедуры. Детальный порядок заключения договора должен быть предусмотрен в положении о закупке, например, сроки и порядок обмена документами, заключение договора с несколькими участниками [1].
При заключении договора используются сведения, предоставленные в заявке участника, а именно реквизиты, ценовое предложение, информация о стране происхождения товара и иные условия исполнения договора.
Определяя срок исполнения в договоре, следует отметить, что Законом N 223-ФЗ он не ограничен, поэтому возможно установить любой срок исполнения с учетом положения о закупке, однако он должен заканчиваться в пределах месяца окончания срока исполнения, установленного в плане закупки. Кроме того, срок исполнения договора, как правило, согласуют исходя их планов финансово-хозяйственной деятельности организаций. Если одним из критериев определения победителя конкурентной закупки был срок исполнения договора, то в договор включается информация о таком сроке из предложения победителя [1].
Общий порядок обеспечения исполнения договора Законом N 223-ФЗ не установлен. Тем не менее Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 N 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [14] устанавливает необходимость предоставления участнику права самостоятельно выбрать способ обеспечения исполнения договора — путем внесения денежных средств, предоставления банковской гарантии или иным способом, предусмотренным положением о закупке. При этом размер обеспечения должен быть равен размеру аванса или не превышать 5 % от начальной цены договора, если авансирование не предусмотрено.
Срок, к которому участник должен предоставить обеспечение исполнения договора также устанавливается положением о закупке, например, возможно предусмотреть предоставление обеспечения одновременно с подписанием договора или в определенный срок после его заключения.
В настоящее время в большинстве случаев договор заключается на электронной площадке с использованием электронной подписи. В случае разногласий по проекту договора потенциальный исполнитель вправе направить протокол разногласий через электронную площадку. Замечания по такому протоколу учитываются только в том случае, если договор не соответствует извещению, документации или заявке участника. Сведения о заключенном договоре направляются в Казначейство РФ для включения их в реестр договоров.
Заключение договора по итогам конкурентной закупки осуществляется в срок не менее, чем через десять дней и не более, чем через двадцать дней с даты публикации в Единой информационной системе в сфере закупок итогового протокола закупки. В случае направления жалобы в антимонопольный орган или необходимости получения одобрения органа управления, договор заключается не позднее чем через пять дней с даты принятия решения, ответа на жалобу. В случае нарушения этих правил, такой договор является ничтожным в соответствии с ч. 19 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции [1].
Сведения о лице, которое уклоняется от заключения договора, заносятся в реестр недобросовестных поставщиков. Кроме того, такие сведения заносятся в отношении лиц, которые допустили существенные нарушения исполнения условий договора из-за чего договор был расторгнут по решению суда.
Правовое регулирование указанных сведений осуществляется на основе Постановления Правительства РФ от 22.11.2012 N 1211 «О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [15].
Обращение должно включать:
1) данные о недобросовестном поставщике.
2) данные о закупке, включая дату подведения итогов или дату признания закупки несостоявшейся.
3) копию протокола, на основании которого должен быть заключен договор.
4) копию решения суда;
5) документ, подтверждающий полномочия лица, направляющего сведения;
6) иные документы, подтверждающие факт уклонения.
Непредоставление сведений влечет административную ответственность в рамках ст. 19.7.2–1 КоАП РФ [16].
Последствием внесения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков является то, что если заказчик установит требование об отсутствии участника в указанном реестре, то исполнитель не сможет участвовать в закупке до исключения сведений из реестра недобросовестных поставщиков.
В зависимости от того, что предусмотрено положением о закупке, после уклонения участника возможно заключить договор с участником, сделавшим второе предложение, либо признать закупку несостоявшейся.
В случае, если договор не будет подписан, победитель закупки вправе обратиться в суд с иском о понуждении заключить договор в соответствии с п. 6 ст. 448 ГК РФ, а также требовать возмещения убытков.
В положении о закупке также может быть предусмотрена возможность отстранить участника от участия в закупке на этапе заключения договора, если участник не соответствует требованиям к участникам закупки или предоставил недостоверные сведений.
В настоящее время существуют различные особенности заключения договоров по Закону № 223.
Во-первых, применяются цены (тарифы, ставки и т. п.), устанавливаемые государственными органами и (или) органами местного самоуправления. Так
Такое правовое регулирование установлено при предоставлении внаем жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда, в отношении услуг ОСАГО, услуг общедоступной электросвязи (предоставление местных телефонных соединений по фиксированной телефонной сети и т. д.) и общедоступной почтовой связи, электроснабжения, утилизации твердых коммунальных отходов, газоснабжения, железнодорожных перевозок и других.
При этом в научной литературе отмечается, что при заключении договора стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к их отношениям, возникшим до заключения договора, однако только при условии заключения договора с единственным поставщиком без применения конкурентных процедур. В ином случае смысл применения этих норм отсутствует, так как исполнитель уже выполнил работу, и именно он, а не другой участник закупки должен получить оплату [4].
Кроме того, Закон № 223 не запрещает изменить и расторгнуть договор по соглашению сторон. Очевидно, что такие правила позволяют заказчику серьезно изменять условия закупки уже после подведения ее итогов [4, c. 60].
Подводя итог, отметим, что в настоящее время правовое регулирование закупок по Закону № 223 соответствует международным договорам. Кроме указанного закона в сфере Закупок отдельными видами юридических лиц применяются также иные нормативно-правовые акты. Среди них Гражданский кодекс РФ, иные федеральные законы, различные постановления Правительства.
Хотя в Законе № 223 не регламентировано множество ситуаций, которые возникают в практической деятельности, тем не менее решение некоторых проблем уже предусмотрено в законопроекте, который прошел 3 чтение в Государственной Думе РФ. Указанные изменения направлены на устранение множества требований по предоставлению множества документов, которые предъявляют заказчики к исполнителям договоров.
Литература:
- Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4571. 2020. № 31 (часть I). Ст. 5009.
- Готовцев Д. А. Каким способом провести процедуру закупки заказчику по Закону N 223-ФЗ // СПС Консультант Плюс
- Байрашев В. Конкурентные и неконкурентные закупки: как заказчику закупить желаемый товар // Прогосзаказ.рф. 2019. N 5. С. 55–64.
- Чагин К. Г. Заключение и исполнение договоров по Закону N 223-ФЗ // Прогосзаказ.рф. 2018. N 4. С. 46–65.
- О заключении отдельными видами юрлиц договоров о закупке финансовых услуг с единственным поставщиком: Письмо Минфина России от 19.04.2019 N 24–04–07/28730 // СПС Консультант Плюс
- Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме: Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 N 616 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 26. Ст. 3533. 2015. N 47. Ст. 6585
- Обзор судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона N 223-ФЗ: Президиум Верховного Суда РФ 16.05.2018 // СПС Консультант Плюс
- О применении положений ГК РФ: Письмо Минэкономразвития России от 24.08.2015 N Д28и-2434 // СПС Консультант Плюс
- О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции: федер. закон от 24.04.2020 N 124-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 17. Ст. 2702.
- О минимальной доле закупок товаров российского происхождения: Постановление Правительства РФ от 03.12.2020 N 2013 // СПС Консультант Плюс
- О внесении изменений в Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Проект Федерального закона N 301875–7
- Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. № 1083-р // СПС Консультант Плюс
- О внесении изменений в Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Пояснительная записка на Проект Федерального закона N 301875–7 // СПС Консультант Плюс
- Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 N 1352 // СПС Консультант Плюс
- О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Постановление Правительства РФ от 22.11.2012 N 1211 «О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом // СПС Консультант Плюс
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 2020. № 42 (часть II), Ст. 6506.
