Реализация прав граждан при проведении публичных мероприятий на территории Французской Республики



В статье рассмотрены основные нормативно-правовые акты, регулирующие проведение публичных мероприятий на территории Французской Республики, раскрывается порядок действий по организации проведения публичных мероприятий, а также ответственность за их нарушение. Также раскрываются основные проблемы, связанные с организацией публичных мероприятий на территории Франции.

Ключевые слова: публичные мероприятия, митинги, право, протестное движение, Жёлтые жилеты, пандемия коронавирусной инфекции, COVID-19.

Вопросы регулирования публичных мероприятий в мире всегда стояли достаточно остро и никогда не теряли своей актуальности. Многие общественные эксперты и государственные деятели со всего мира, рассматривая вопросы развития института прав и свобод граждан в своей стране, в первую очередь всегда стараются изучить наилучшие практики по урегулированию подобных вопросов перед тем, как предпринимать какие-либо конкретные действия. В этом случае Франция как страна с наибольшим опытом по пережитым ею массовым протестам, является одним из наиболее лучших примеров для рассмотрения. Её богатая история и опыт по формированию института прав и свобод, путём всенародных (массовых) публичных акции рассматривается экспертами во всём мире. Именно на основе опыта таких стран, как Франция, практически во всём мире строятся механизмы взаимодействия органов власти со своими гражданами при проведении публичных мероприятий.

Правовая основа проведения публичных мероприятий на территории Французской Республики

Любое публичное мероприятие — это в первую очередь форма реализации прав, свобод и интересов различных социальных групп. Разнообразие форм, а также множество возможных видов публичных мероприятий, обуславливают сложную конструкцию правового института, регламентирующего их проведение в целях обеспечения безопасности. В данной статье затрагиваются правовые аспекты проведения массовых публичных мероприятий в общественных местах.

Основным источником права в области проведения массовых мероприятий во Французской республике является «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод» [5], так в статье 11 посвящённой свободе собраний и объединений сказано, что каждый человек обладает правом на свободу мирных собраний, а также на свободу объединения с другими людьми для защиты своих интересов. Данные права не подлежат ограничению, за исключением случаев, предусмотренных законами об интересах национальной безопасности и общественного порядка.

Иным источником права в данной области являются внутренние законы стран Евросоюза, которые могут существенно отличаться друг от друга. Так, один из наиболее жёстких законов действует сегодня во Франции. Обусловлен данный факт исторически сложившейся политической культурой проведения массовых мероприятий, которые нередко перерастают в массовые беспорядки с причинением ущерба и угрозой национальной безопасности. К таким, например, можно отнести майские события 1968 года, которые привели к смене Правительства Франции или же «Движение жёлтых жилетов» начавшееся в конце 2018 года и продолжающееся в разных городах по сегодняшний день.

Основным законодательным актом, регламентирующим проведения демонстраций во Франции, является Декрет-Закон 1935 года («Décret-Loi 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l'ordre public»), регулирующий меры, связанные с усилением поддержания общественного порядка. Данный документ содержит девять статей, которые устанавливают на территории Франции основы сферы регулирования публичных мероприятий. Детальное же регулирование производится местными законами коммун и других административных районов [6].

Разбирая основы Французского законодательства в сфере организации и проведения публичных мероприятий необходимо выделить ряд особенностей, а именно:

– рамки подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Во Франции они составляют: от трёх до пятнадцати дней. Можно заметить, что в отношении нижней границы французское законодательство установило более демократичную рамку, которая способна удовлетворить потребности населения в проведении относительно срочных публичных мероприятий.

– органы, в которые подаются уведомления о проведении публичного мероприятия. В Париже и в коммунах департамента Сены — это префектуры полиции, в остальных административных единицах — это мэрии коммун.

– особенности проведения мероприятий на дорогах общего пользования. Так, в Декрет-Законе особо оговаривается запрет на проведение мероприятий на дорогах общего пользования. Этот вопрос решается из правового принципа: «права одного человека не могут нарушать права других людей». Контроль за данным пунктом возложен на орган власти, который выдаёт согласие на проведение мероприятия в определённом месте.

– особенности подачи уведомления. Так, во Франции при множестве организаторов достаточно контактных данных только троих из них, в то время как в России, к примеру, органы власти собирают информацию обо всех организаторах публичных мероприятий.

Несмотря на все особенности и отличия коммун Франции, в уведомлении которое необходимо подавать властям должна быть указана следующая информация:

– Данные, относящиеся к ассоциации-организатору (имя, адрес и контакт);

– Личность и адрес его законного представителя (представителей);

– Фамилия, имя и контактные данные (место жительства и контакт);

– Объект и место (или места) мероприятия;

– Дата организации, а также время начала и окончания мероприятия;

– Маршрут мероприятий, связанных с движением людей, таких как парады и шествия;

– Примерное количество ожидаемых участников;

– Описание планируемых устройств безопасности;

– Специфика мероприятия (использование звуковой системы, размещение баннеров и т. д.).

Несмотря на то, что Франция — это унитарное государство, законодатель установил различный правовой режим для различных административно-территориальных единиц в отношении проведения публичного мероприятия.

Наиболее распространённым на территории Франции является порядок, при котором за три полных дня и не более чем за 15 суток до начала проведения массового мероприятия необходимо составить и направить в мэрию коммуны, где будет проходить мероприятие официальное уведомление. Несмотря на то, что данный документ носит уведомительный характер, в префекте полиции могут в течение суток, предшествующих собранию, запретить его, если имеются достаточные основания полагать, что текущие обстоятельства способны привести к возникновению беспорядков и серьёзному нарушению общественного спокойствия.

Помимо Декрет-Закона, к основным определяющим нормативным документам можно отнести Уголовный кодекс Франции, определяющий ответственность за нарушение организации и проведения публичных мероприятий.

Так частью 1 раздела 3 главы 1 ст. 431–3 Уголовного кодекса раскрывается такое понятие, как «сборище», которое в свою очередь не относится к понятию демонстрация: «Сборищем является любое скопление людей на каком-либо общественном пути или в каком-либо общественном месте, способное нарушить общественный порядок» [4 см. ст. 431–3]. Любое «сборище» может быть рассеянно сотрудниками правоохранительных ведомств только после двукратного требования разойтись, которое не выполнено участниками мероприятия. Продолжение участия в таком «сборище» грозит либо заключением сроком на 1 год, либо наложением денежного штрафа. При этом отягчающим обстоятельством является обладание оружием или предметом, который может выступать в качестве оружия. В этом случае участие в «сборище», которое распалось после первого предупреждения, грозит тремя годами лишения свободы [4 см. ст. 431–3].

Для тех, кто уведомил местные власти о своих планах, предусмотрено наказания в виде заключения до 6 месяцев и штрафа до 7500 тысяч евро. Если же в ходе несанкционированной акции нарушается общественный порядок, то в силу вступает Уголовный кодекс Франции. Так, максимальное наказание предусмотрены для вооружённых участников публичного мероприятия: до 5 лет тюрьмы и 75 тысяч евро штрафа. Для тех же, кто скрывал лицо во время погромов, предусмотрено 3 года тюрьмы и штраф в размере 45 тысяч евро. Все остальные погромщики могут отделаться сроком до 1 года и 15 тысяч евро штрафа.

В наиболее спокойные годы во власти Франции, несмотря на строгое законодательство старались не применять силовые методы даже к несогласованным массовым мероприятиям. В последние же годы ситуация кардинально изменилась, общество во Франции испытывает небывалое напряжение, которое в итоге выливается в массовые протесты, заканчивающиеся беспорядками и погромами.

На сегодняшний день законодательная база в части публичных мероприятий всё более приобретает запретительный характер. Так, в марте 2019 года, Сенат Франции принял законопроект «о мерах против нарушения общественного порядка и нанесения ущерба имуществу во время массовых мероприятий». Согласно данному документу, префекты полиции теперь смогут запрещать участие в массовых мероприятиях лицам, которые представляют «повышенную угрозу общественному порядку». До принятия данного закона такой запрет мог налагать только суд. За участие в мероприятии вопреки запрету префекта также будет грозить до шести месяцев тюрьмы и до 7500 евро штрафа. Информация о данных лицах будет содержаться в общенациональной базе, созданной в том же году.

Утверждённый документ также запрещает участникам митингов «частично или полностью» скрывать лицо. За нарушение этого запрета может грозить годом тюрьмы и штрафом в 15 тысяч евро штрафа. Наказания можно будет избежать, если обвиняемый назовёт «уважительную причину», по которой решил скрыть своё лицо. Помимо этого, правоохранительные органы с санкции прокурора имеют право обыскивать личные вещи и автомобили всех в районе проведения митинга.

Также, закон упрощает процедуру возмещения ущерба. Раньше для того, чтобы взыскать с правонарушителя какие-либо компенсаций за нанесённый им во время массовых мероприятий ущерб, требовалось постановление уголовного суда. Теперь же представителям государства достаточно доказать, что именно этот человек совершил проступок, чтобы обязать его выплатить компенсацию [9].

Последним нововведением в сфере проведения массовых мероприятий стало принятие в конце октября 2020 года законопроекта «О глобальной безопасности». Закон расширяет полномочия муниципальной полиции, разрешает муниципалитетам и госструктурам привлекать к работе частные охранные агентства (например, чтобы пользоваться их услугами по охране порядка при проведении массовых мероприятий), позволяет правоохранительным органам использовать видео с уличных камер наблюдения, дронов и других устройств, а также вводит новые штрафы. Так, в случае распространение лица или любого элемента идентификации сотрудников полиции в злонамеренных целях предусмотрен штраф в размере 45 тысяч евро.

Несмотря на благородные цели, такие как обеспечения общественного порядка и защита сотрудников правоохранительной сферы, общество Франции разделилось и волнения в очередной раз заволокли улицы. Общественность в данном случае обвиняет власти в ущемлении свободы слова и фактически в запрете вести прямые эфиры с любых мероприятий, где силовики могут попасть в кадр. Против инициативы выступили 33 известных во Франции деятеля культуры, спорта, а также знаменитые юристы и политики. В официальном письме Президенту Франции они ​потребовали отозвать законопроект из парламента, заявив следующее: «Под предлогом иллюзорной безопасности перед лицом мировых беспорядков правительство и партия власти, действующие от вашего имени, ограничивают наши основные свободы» [9].

Стоит заметить, что на момент создания этой статьи власти Франции уже приняли решение о необходимости внесения поправок в данный законопроект [10].

Ограничение публичных мероприятий на территории Французской республики (2018–2020 годы)

Рассматривая примеры ограничения прав и свобод граждан на проведение массовых мероприятий, необходимо отметить наиболее важные за последние несколько лет случаи применения органами власти Франции ограничительных санкций.

1.1 Протестное движение « Жёлтые жилеты»

Так, к основным из них можно отнести создания массового протестного движения под названием «Жёлтые жилеты». 17 ноября 2018 года почти 300 000 человек по всей Франции вышли на улицы [11]. Они запустили так называемое движение «жёлтые жилеты», которые уже на протяжении двух лет проводят регулярные акции протеста. Движение было названо в честь жёлтых жилетов безопасности, в которые одевались активисты.

Основным поводом для протестов в то время стал рост цен на топливо. В дальнейшем движение продолжало охватывать более широкие требования социальной и экономической справедливости, утверждая, что правительственные реформы непропорционально сильно сказывались на тех, кто имеет более низкие доходы в сельских и пригородных районах. Движение «Жёлтые жилеты» привлекло широкий круг людей из разных социально-экономических слоёв и с различным опытом политической деятельности.

Во время проведения данных мероприятий многими участками были совершены серьёзные акты насилия. К ним относятся: нападения на частную собственность (в частности, на коммерческие помещения), грабёж, а также нападение на сотрудников правоохранительных органов. Так, в соответствии с докладом Министерства внутренних дел Франции в октябре 2019 года, во время протестов было зафиксировано 1944 случая травм, полученных сотрудниками правоохранительных органов [8]. Большинство из них совершили крайне радикальные движения под названием «чёрный блок» и «кассера». В интервью средствам массовой информации после саммита G7 президент Эммануэль Макрон, подчеркнул необходимость борьбы с крайним насилием, совершаемым радикальными движениями «чёрные блок», и признал необходимость реформирования полицейских стратегий, чтобы ограничить количество людей, пострадавших во время протестов [12].

Основные статьи, по которым судили протестующих во время массовых беспорядков вместе с их общим количеством приводит Министерство юстиций Франции в своём ежегодном докладе (Таблица 1).

Таблица 1

Статистические данные, включающие общее количество людей, осужденных за каждое уголовное преступление [17]

	2018	2019
Организация несогласованного/запрещённого протеста (протест, проведённый без уведомления) (431–9 УК)	6	42
Неуважение к должностным лицам (433–5 УК)	18 051	20 280
Ношение масок на протестах (431–9–1 УК)	-	41
Участие в группе с целью совершения насильственных действий (222–14–2 УК)	439	1192
Участие в публичном собрании, угрожающем общественному порядку (нападение) (431–4 УК)	36	244
Запрет на участие в протестах	75	342
Ограничение свободы передвижения	3337	3780

Также Министерство Юстиций приводит статистику по задержаниям до предъявления обвинений и судебных преследований (Таблица 2).

Таблица 2

Статистические данные о задержаниях до предъявления обвинений и судебных преследованиях [17]

	По Франции	В Париже
Предварительные задержания	11 203	3 393
Судебное преследование (разбирательство) проходящие в ускоренном порядке	5 241 2043	847 555
Предупреждения	2 530	942
Закрыты без предъявления обвинений	2 260	1 327
Осуждённые	3 204	–

16 сентября 2020 года Министерство внутренних дел опубликовало новую стратегию охраны общественного порядка, а впоследствии, учитывая её, Правительство Франции приняло скандально известный закон «О глобальной безопасности».

1.2 Мероприятия , связанные с пандемией коронавирусной инфекции (COVID-19)

Также отдельно стоит отметить ограничения массовых мероприятий, связанных с пандемией коронавирусной инфекции (COVID-19) (далее — эпидемия COVID-19).

Так, 16 марта 2020 года французское правительство ввело меры, ограничивающие права граждан, в том числе на свободу передвижения и право на свободу мирных собраний, с целью противодействия эпидемии COVID-19. Кроме того, 23 марта парламент принял закон о чрезвычайном положении в области здравоохранения, который наделил правительство полномочиями принимать исключительные меры для борьбы с эпидемией COVID-19. Эти меры включали не только ограничения прав на свободу передвижения и свободу мирных собраний, но и возможность временного закрытия предприятий [13].

Несмотря на то, что 11 мая правительство отменило меры, ограничивающие свободу передвижения на материковой части Франции, чрезвычайное положение, связанное со здоровьем, оставалось в силе до 10 июля 2020 года. При этом публичные собрания, на которых присутствовало более десяти человек, были запрещены повсеместно на всей территории Франции с 11 по 13 июня. В то же время по данным ограничениям имелись и исключения. Более 10 человек имели право собираться в общественном транспорте или в местах, открытых для публики при условии, что они соблюдают физическое расстояние не менее одного метра или носят маски [14].

13 июня 2020 года Государственный совет (высший административный суд Франции) постановил приостановить действие ограничений на публичные собрания. При этом Государственный совет подчеркнул, что эти ограничения не были соразмерны охране здоровья населения. Более того, государственный совет отметил, что хотя те же ограничения, не применяясь к собраниям (кроме публичных), всё же оставались разрешёнными при условии, что они не привлекают более 5 тысяч человек, а также что участники соблюдали дистанцию не менее одного метра и носили маску.

14 июня 2020 года, по решению государственного совета, премьер-министр издал Указ о снятии запрета о проведении общественных собраний численностью более десяти человек. Указ наделял местные власти (префектов) полномочиями разрешать проведение тех публичных собраний, которые позволяли гражданам соблюдать дистанцию, а также при условии наличия масок. 6 июля 2020 года Государственный совет приостановил действие данного разрешения, запрет оставался в силе до 30 октября 2020 г.

Также необходимо отметить, что наибольшая активность протестных движений в период пандемии наблюдалась с апреля по июнь. Именно тогда в бедных и густонаселённых пригородах Франции разгорелись жестокие протесты из-за вспышки пандемии и постоянной изоляции граждан (преимущественно мигрантов), многие из которых живут в небольших квартирах в переполненных зданиях государственного жилья. Именно данная категория граждан спровоцировала протесты и погромы, сопровождавшиеся поджогами и столкновениями с полицией [15].

Подводя итоги , следует отметить тот факт, что как таковая процедура организации публичных мероприятий на территории Франции (не считая решения, принятые в связи с эпидемией COVID-19) практически не претерпела изменений, основные поправки были внесены в части полномочий правоохранительных органов и ответственности участников публичных мероприятий. Данные меры — это прямой ответ властей на действия радикально настроенных движений, которые под предлогом мирных собраний, организуют массовые беспорядки и нарушают закон и порядок на улицах Франции. Практически ни одна протестная акция во Франции не обходится без того, чтобы в неё не внедрялись радикалы разного толка, которым нет никакого дела до причин, выведших людей на улицы. Так было в том числе и на декабрьском марше против закона о «глобальной безопасности», воспринятого правозащитниками как нарушение свободы печати и выражения мнений. Радикалы из движения «чёрный блок» буквально через полчаса после начала манифестации начали жечь машины, строить баррикады и громить витрины отделений банков и магазинов.

В то же время, если брать в расчёт меры принятые в период развития эпидемии COVID-19, то по мнению общественных экспертов, ограничения, которые французское правительство наложило на публичные собрания, не кажутся необходимыми и соразмерными реальной ситуации [7].

Так, Марко Перолини из международной организации Amnesty International говорит следующее:

«Тысячи людей были произвольно оштрафованы, арестованы, задержаны и привлечены к ответственности за мирную деятельность, которая не должна считаться правонарушением. Мирные протесты были запрещены драконовскими властями против COVID-19, а сотни протестующих оштрафованы» [16].

Из-за страха получить травму во время столкновений с полицией, которая в последние годы действуют крайне жёстко, молодые французы всё больше отдают предпочтение не шествиям по городской улице, а протестам в социальных сетях. На данный факт также указывает и официальная статистика с указанием количеством людей, участвующих в публичных акциях. (Таблица 3)

Общественность Франции, как и следовало того ожидать, разделилась на сторонников и противников ужесточения законодательства по проведению массовых мероприятий. Многие считают, что происходящие в последние годы изменения в конечном итоге приведут к невиданному ранее ужесточению свободы информации и превращению Франции в авторитарное (полицейское) государство со всеми вытекающими последствиями.

Рис. 1. Количество участников демонстрации желтых жилетов во Франции с ноября 2018 г. по июнь 2019 г [11]

Несмотря на все плюсы и минусы принятых решений, точно сказать можно только одно, что в целом ситуация в законодательной сфере достаточно активно развивается и претерпевает серьёзные изменения. Массовые народные движения способствуют более активному развитию законодательства, а принятые в последние несколько лет законопроекты (регулирующие права и обязанности общественности) достаточно серьёзно влияют как на общую правовую систему Франции в целом, так и на отдельные её составляющие.

Литература:

1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в Риме 04.11.1950);
2. Декрет-Закон 1935 года, регулирующий меры, связанные с усилением поддержания общественного порядка;
3. Закон «О мерах против нарушения общественного порядка и нанесения ущерба имуществу во время массовых мероприятий» от 12.03.2019;
4. Уголовный кодекс Франции 1992 год;
5. Гриценко Е. В., Елисеева С. В., Иванов А. О., Кудряшова О. А. «Новеллы законодательства о свободе публичных мероприятий: режим конституционной свободы» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1;
6. Пьер Сандевуар. «Общая характеристика французского права». М., 1994. С. 42;
7. Совместный доклад уполномоченных по вопросу о правах на свободу мирных собраний: Руководящие принципы Венецианской комиссии по свободе мирных собраний, Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ-БДИПЧ), второе издание, Принцип 4.1 и Комитет по правам человека, Общий комментарий № 37. Статья 21: право на мирные собрания, п. 73;
8. Доклад Министерства внутренних дел Франции на 04.10.2019 https://www.lexpress.fr/actualite/societe/participation-blesses-cout-un-an-de-gilets-jaunes-en-chiffres_2105499.html;
9. Французская ежедневная вечерняя газета La Monde, https://www.lemonde.fr/idees/article/2019/02/05/loi-anticasseurs-il-s-agit-d-empecher-qu-une-manifestation-se-transforme-en-emeute_5419317_3232.html;
10. Электронное издание газеты «Настоящее время» https://www.currenttime.tv/a/france-protests-against-security-law/30976442.htm
11. Информационный портал статистики: Количество участников демонстрации желтых жилетов во Франции https://fr.statista.com/statistiques/952143/nombre-manifestants-gilets-jaunes-france/;
12. Интервью с Эммануэлем Макроном август 2019 год, https://www.francetvinfo.fr/politique/emmanuel-macron/video-un-sommet-utile-regardez-l-integralite-de-l-interview-d-emmanuel-macron-sur-france-2_3591685.html;
13. Декрет № 2020–260 от 16 марта 2020 г. «О мерах по борьбе с распространением вируса covid-19» https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000041728476/;
14. Письмо о намерениях № 2020–546 от 11 мая 2020 года «О продлении срока действия санитарных ограничений» https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000041865244/2020–12–29/;
15. Информационный ресурс The Washington post \https://www.washingtonpost.com/world/europe/paris-suburbs-protests-villeneuve-la-garenne/2020/04/25/55f5a40c-85a1–11ea-81a3–9690c9881111_story.html;
16. Статья информационного ресурса Amnesty International https://www.amnesty.org/en/latest/news/2020/09/france-thousands-of-protesters-wrongly-punished-under-draconian-laws-in-pre-and-post-covid19-crackdown/.
17. Министерство юстиции. Статистика с 17 ноября 2018 г. по 12 июля 2019 г.