В статье дается теоретико-правовая характеристика вопросов местного значения как особой предметной составляющей референдума, проводимого в муниципальном образовании.
Ключевые слова: референдум, вопросы местного значения, голосование, актуальность, народовластие, местное сообщество.
The article provides a theoretical and legal description of local issues as a special subject component of the referendum held in the municipality.
Keywords: referendum, local issues, voting, relevance, democracy, local community.
Объявление Российской Федерации на высшем уровне демократическим и правовым государством (ст. 1 Конституции Российской Федерации [1], далее — Конституция РФ, Основной закон) предъявляет особые требования к формированию, законодательной регламентации и практике задействования демократических институтов на любых уровнях.
Законодательное закрепление местного самоуправления в качестве одной из важнейших основ народовластия продиктовано его возрастающей ролью как способа жизнедеятельности муниципального сообщества, ориентированного на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Подобные установки находят отражение в местном референдуме.
Законодательная регламентация местного самоуправления в его традиционной демократической форме в системе организации публичной власти закреплены в Конституции РФ. В главе 8 Основного закона страны предусмотрена функциональная направленность местного самоуправления — «обеспечение решения вопросов местного значения». При этом категориальное понятие «вопросы местного значения» и его содержание в Конституции РФ не раскрываются [9].
Проблема определения перечня и специфики вопросов местного значения решается посредством того, что нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований может быть закреплен перечень этих вопросов, в т. ч. решаемых исключительно на референдуме [8].
В настоящее время вопросы местного значения наряду с полномочиями органов местного самоуправления представляют собой один из базовых элементов конституционного и муниципального права, определяющих развитие этих отраслей юридического знания [7].
Предметной основой местного референдума являются вопросы местного значения, к которым, как можно заключить из содержания ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее — ФЗ № 131) относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Вопросы местного значения как предметная основа референдума, проводимого на территории муниципального образования, обладают следующими особенностями:
a) они касаются жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования (а не субъекта РФ или государства в целом);
b) решение по ним принимается населением или органами местного самоуправления самостоятельно под свою ответственность;
c) принятие решений по этим вопросам не всегда является исключительно предметной компетенцией референдума, при определенных обстоятельствах эти вопросы могут быть рассмотрены с принятием соответствующего решения органами местного самоуправления;
d) эти вопросы регламентируются Конституцией РФ (вопрос о муниципальной собственности), ФЗ № 131, законами субъектов о местном самоуправлении; отдельных аспекты, касающиеся этих вопросов, могут быть урегулированы представительными органами местного самоуправления;
e) принятое по ним на референдуме решение является окончательным, если не будет отменено судом;
f) решение вопросов местного значения олицетворяет собой критерий эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах;
g) вынесение рассматриваемых вопросов на местный референдум представляет собой единение общедемократического опыта и национально-исторической практики народовластия.
На современном этапе трансформации конституционной модели местного самоуправления можно вести речь о проявлении особого кумулятивного эффекта — института муниципальной (местной, поселенческой) демократии, ориентированной на решение вопросов местного значения.
Вопросы местного значения многоаспектны, в связи с чем видится целесообразным разграничение их в зависимости от содержания, порядка решения и правового режима реализации принятых с этой целью решений.
Первая группа: вопросы, находящиеся в непосредственном ведении муниципального образования, решаемые населением непосредственно под свою ответственность либо через своих представителей в органах местного самоуправления без вмешательства органов публичной власти. Эти вопросы перечислены в ст. ст. 14–16, 16.2 ФЗ № 131 В частности, это вопросы, касающиеся: установления, изменения и отмены местных налогов и сборов поселения; владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ и др..
Вторая группа: вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право на решение которых посредством задействования процедур местного самоуправления закреплено в ч. 1 ст. 14.1, ч. 1 ст. 15.1, ч. 1 ст. 16.1 ФЗ № 131. К вопросам подобного рода относятся вопросы, касающиеся создания музеев сельского поселения; совершения нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству и др.
Третья группа: вопросы, не указанные в качестве вопросов местного значения, но закрепленные в федеральном законодательстве и нормативных правовых актах субъектов РФ.
Содействие жителей муниципальных образования й органов местного самоуправления в решении этих вопросов логически может быть выведено на основе анализа ст. 4 ФЗ № 131.
Четвертая группа: отдельные вопросы государственного значения, переданные органами местного самоуправления на основании федеральных законов и законов субъектов РФ (гл. 4 ФЗ № 131).
Пятая группа: иные вопросы, определяемые конкретной ситуацией местного самоуправления.
Принятие решений по наиболее важным вопросам местного значения жителями соответствующих муниципальных образований отражает два взаимосвязанных явления: народовластие и политическую свободу личности, проявляющуюся в ее волеизъявлении, например, при участии в референдуме и иных формах непосредственного выражения мнения (митинги, пикеты, демонстрации).
«Классически» вопросы референдума производны от категории «вопросы местного значения». В частности, Закон г. Москвы от 05.10.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в г. Москве» [3] к вопросам местного значения относит вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования, решение которых в соответствии с настоящим Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Закон Ставропольского края от 16.02.2004 № 9-кз «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» [4] в ст. 3 «Вопросы референдума» устанавливает, что на краевой референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении Ставропольского края как субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и Ставропольского края, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом.
В законах отдельных субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении делается акцент на том, что на референдум могут быть вынесены исключительно наиболее важные вопросы местного значения. В частности, такая норма включена в Закон Владимирской области от 29.06.1999 № 24- ОЗ «О местном самоуправлении во Владимирской области» [5] (ч. 1 ст. 34).
Объективно оценивая процедуру выбора вопросов, выносимых на обсуждение в формате местного референдума, можно отметить, что многочисленные изменения и «улучшения» законодательства в этом направлении сыграли противоречивую роль, обеспечив отбор действительно актуальных проблем, но существенно усложнив порядок проведения данного мероприятия.
На современном этапе развития российской государственности и местного самоуправления существует серьезная проблема, заключающаяся в ограниченных возможностях отдельных регионов (значит — и расположенных на их территориях муниципальных образований) по использованию возможностей современных информационных технологий, киберкоммуникации для проведения местных референдумов, в т. ч. предварительного обсуждения и формирования перечня вопросов, выносимых для обсуждения на референдуме.
Переход на модернизированные рельсы анализа общественного мнения соответствует потребностям сложившейся информационной и научно-технологической ситуации в стране, а также является оптимальным способом решения проблем для отделенных ее территорий.
Результатом наличия такого рода проблем является нераскрытость и нереализованность потенциала местного референдума как формы демократии [10].
Е. В. Белоусова отмечает, что «цифровизация значительным образом упрощает анализ, прогнозирование и принятие управленческих решений, особенно, учитывая, что отдельные специфические проблемы муниципальных образований невозможно выявить без специальной аналитики, а цифровизация облегчает решение этой задачи» [6].
Следует признать, что использование потенциала цифровизации в технологиях подготовки и проведения референдума (особенно на современном этапе действия режима самоизоляции в связи с COVID-19) наряду с корректировкой отдельных положений Закона о принципах местного самоуправлений способны сыграть позитивную роль в модернизации процесса проведения местных референдумов, а также использования потенциала этой формы народовластия.
Литература:
- Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (в ред. от 01.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40.
- Закон г. Москвы от 05.10.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в г. Москве (в ред. от. 20.11.2019) // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 12.
- Закон Ставропольского края от 16.02.2004 № 9-кз «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» (в ред. от 27.12.2019) // Ставропольская правда. № 35–36, 19.02.2004.
- Закон Владимирской области от 29.06.1999 № 24-ОЗ «О местном самоуправлении во Владимирской области» (в ред. от 01.04.2004) // Вестник Законодательного Собрания Владимирской области. 1997. № 12.
- Белоусова Е. В. Особенности цифрового документооборота на муниципальном уровне // Высшее образование для XXI века: роль гуманитарного образования в контексте технологических и социокультурных изменений. XV международная научная конференция. Доклады и материалы (Москва 14–16 декабря 2019 г.) / под общ. ред. И. М. Ильинского. М.: МосГУ, 2019. С. 701–706.
- Заболотских Е. М. Вопросы местного значения в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3. С. 56–59.
- Саубанов Р. Ф., Кудряшов Н. А. Право на местный референдум как муниципальное политическое право и его обеспечение органами местного самоуправления // Аллея науки. 2017. Т. 3. № 10. С. 600–603.
- Фазлиева Л. К. Вопросы местного значения и вопросы ведения местного самоуправления: категориальное соотношение и содержание понятий // Юристъ-Правоведъ. 2020. № 20. С. 26–30.
- Шухман Э. А. Актуальные вопросы проведения местного референдума, как способа реализации права на местное самоуправление // Юридический факт. 2020. № 101. С. 3–10.
