В статье рассматривается деятельность федеральных государственных органов по ограничению и защите прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения, которую следует рассматривать как специфический вид властной государственной деятельности, содержанием которой является реализация государственных полномочий, направленных на создание условий для комплексного рационального обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях введения режима чрезвычайного положения.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, режим чрезвычайного положения, Государственная противопожарная служба Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, общественная безопасность.
Keywords: state of emergency, State fire service of the Russian Federation, coordination and interaction of Federal state authorities, forces and means that ensure the state of emergency in the Russian Federation, unified state system of emergency prevention and response, public safety.
Значительное количество глобальных опасностей различного происхождения актуализирует потребность создания специальных правовых режимов регулирования общественных отношений, возникающих в чрезвычайных ситуациях. Одним из основных таких режимов является комплексный межотраслевой правовой институт чрезвычайного положения. В последние годы этот институт стал ключевым элементом в обеспечении национальной безопасности не только России, но и других государств мира. Особенно это проявилось в 2020 году, в период пандемии COVID-19, когда в Российской Федерации было принято решение ввести в стране близкий к чрезвычайному положению, но не влекущий за собой его правовых последствий, временный «режим самоизоляции», одновременно внеся соответствующие поправки в административное законодательство на федеральном и региональном уровнях [5, с. 13].
Нередко ухудшение ситуации из-за промедления государства с принятием решения о введении режима чрезвычайного положения осложняет политическую и социально-экономическую ситуацию, что приводит к гуманитарной катастрофе, значительному количеству человеческих жертв, в том числе гражданского населения, нарушению деятельности инфраструктуры, уничтожению материальных объектов различных форм собственности, многочисленным потокам беженцев и переселенцев с указанных территорий. Более того, подобная ситуация, как считает А. А. Айол, в государстве создает реальную угрозу национальной безопасности и территориальной целостности, что заставляет органы государственной власти и местного самоуправления принимать неотложные чрезвычайные управленческие решения на основании действующих нормативных правовых актов. Кроме этого, задача по оптимизации государственного управления побуждает оперативно разрабатывать новые правовые механизмы по введению специальных правовых режимов в сложившихся условиях для обеспечения законности и нормализации правопорядка в государстве [5, с. 13].
В Российской Федерации к силам и средствам, обеспечивающим режим чрезвычайного положения на современном этапе, относятся:
1) органы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,
2) органы внутренних дел,
3) органы уголовно-исполнительной системы,
4) представители федеральных органов безопасности,
5) органы внутренних войск [2, ст. 16].
В исключительных случаях как дополнительные силы и средства Президентом Российской Федерации, на основании Указа, могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, включая пограничные органы, привлекаемые для обеспечения режима чрезвычайного положения в целях охраны Государственной границы Российской Федерации [2, ст. 17].
Для координации действий привлеченных сил и средств в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб (как орган межотраслевого надведомственного управления) из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Таким штабом руководит назначаемый указом Президента Российской Федерации комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение [2, ст. 19].
При невозможности достигнуть целей чрезвычайного положения на территории, на которой оно введено, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа или федерального органа. Руководители этих органов назначаются, а положения о них утверждаются главой государства, что в первую очередь связано с делегированием им широкого спектра властных полномочий дискреционного характера [1, ст. 25].
Главой II Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — Закон о защите населения) предусмотрены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Согласно статье 8 данного нормативного правового акта: «Президент Российской Федерации в соответствии со статьями 56 и 88 Конституции Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, при чрезвычайных ситуациях вводит на территории страны или в отдельных местностях режим чрезвычайного положения» [3, ст. 8].
В статье 11 Закона о защите населения предусмотрены особые полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от неблагоприятных последствий чрезвычайных ситуаций. В частности, такие как: осуществление подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств защиты, осуществление информирования населения, организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ регионального характера, а также поддержание общественного порядка, осуществление финансирования мероприятий, создание резервов финансовых и материальных ресурсов, содействие устойчивому функционированию организаций и федеральному органу в предоставлении участков для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения, а также в распространении продукции СМИ, выделении эфирного времени, принятие решений об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам, а также об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введения режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации и т. д. [3, ст. 11].
Пунктом 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794, установлено, что решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: а) режим повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, б) режим чрезвычайной ситуации — при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций [5, п. 24].
Деятельность федеральных органов государственной власти по ограничению и защите прав и свобод человека и гражданина разнопланова и определяется в условиях чрезвычайного положения, в первую очередь, основными задачами, стоящими перед конкретным федеральным органом государственной власти. Система управления по чрезвычайным ситуациям — это система органов управления, основной целью которых является эффективное управление в чрезвычайных ситуациях. К такой системе относятся: оперативные штабы, созданные из специалистов МЧС России, Государственной противопожарной службы, органов внутренних дел МВД России, штатные штабы воинских частей Росгвардии, штабы других органов (подразделений), которые привлекают к действиям в особых условиях. В исключительных случаях может быть создан совместный оперативный штаб — орган оперативного управления всеми силами и средствами [10, с. 73].
С учетом наибольшей доли в массиве уголовных дел, расследуемых в форме дознания, рассмотрим также действия не только сотрудников Государственной противопожарной службы (далее — ГПС России), как приоритетного ведомства, решающего задачи по устранению большинства стихийных бедствий в нашей стране, но и на примере органов внутренних дел, которые обязаны оказывать содействие ГПС России в вопросах, связанных с тушением пожаров и обеспечением общественной безопасности в период введения чрезвычайного положения.
По мнению В. М. Палий, осуществляя охрану общественной безопасности в условиях чрезвычайного положения, органы внутренних дел выполняют профилактическую, административно-превентивную и уголовно-процессуальную функции [9, с. 201].
К задачам, выполняемым непосредственно органами внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций различного характера, следует отнести: пресечение массовых беспорядков, пресечение массовых противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций, предупреждение и пресечение блокирования или захвата отдельных местностей, особо важных и собственных объектов, пресечение деятельности банд, вооруженных преступников, участие в ликвидации незаконных вооруженных формирований, освобождение заложников (в тех случаях, когда не выдвигаются требования политического характера) [4, ст. 12].
В период введения чрезвычайного положения принципиально важным является достижение координации и взаимодействия ГПС России и МВД России. Основным элементом такого взаимодействия является профессиональное общение субъектов, вовлеченных в процесс совместной деятельности. Общение при таких обстоятельствах следует рассматривать как эффективную предпосылку успешного выполнения задач в рамках взаимодействия территориальных и межрегиональных подразделений органов внутренних дел Российской Федерации.
К подобному взаимодействию, как считает Е. О. Алуханов, предъявляются следующие требования: а) непрерывность, которая является одним из основных требований при организации взаимодействия и ее осуществлении, чего достигают обеспечением постоянной согласованности действий в течение всего времени выполнения задач, б) гибкость, которая заключается в возможности своевременной корректировки соответствующих служебно-боевых задач вследствие изменения оперативной обстановки, в) целеустремленность и активность — заключается в упорном и решительном проведении мероприятий по согласованию усилий сил охраны правопорядка для выполнения главной задачи, эти требования предусматривают централизацию организации взаимодействия в соответствии с замыслом конкретного служебно-боевого задания, задачи субъектов взаимодействия при предоставлении ими инициативы по выбору способов и приемов применения сил и средств, г) конфиденциальность или скрытность, которую обеспечивают надежной взаимной защитой информации, полученной соответствующими субъектами, ограничением круга организаций и лиц, имеющих к ней доступ [7, с. 24].
Указанное дает основания полагать, что взаимодействие сотрудников Государственной противопожарной службы России и органов внутренних дел в случае введения правового режима чрезвычайного положения имеет правовое содержание. Необходимость такого взаимодействия обусловлена тем, что они решают общие задачи.
Следует выделить следующие формы взаимодействия ГПС России с другими государственными органами (в том числе органами внутренних дел других государств) в случае введения режима чрезвычайного положения:
1) оперативный обмен информацией о подготовке к выполнению специальных служебных задач органами и подразделениями ГПС России,
2) проведение совместных оперативных совещаний руководящего состава территориальных органов и обособленных подразделений ГПС России с органами внутренних дел и Росгвардии, участие в проведении совещаний соответствующих органов управления государственных администраций, координационных групп Национального Антитеррористического Комитета при региональных органах ФСБ России, военных комиссариатах и т. д. (местные органы управления) по вопросам подготовки к выполнению специальных служебных задач,
3) осуществление совместных мероприятий по выполнению специальных служебных задач,
4) проведение совместных тренировок, учений и занятий по взаимосогласованным планам по выполнению специальных служебных задач в соответствии с Порядком осуществления обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях,
5) регулярный обмен (корректировка, уточнение) расчетами сил и средств, привлекаемых к совместному выполнению специальных служебных задач, и другой необходимой информацией для взаимодействия, взаимного информирования,
6) осуществление иных мероприятий, предусмотренных действующим законодательством о введении чрезвычайного положения [7, с. 26].
Самым эффективным способом взаимодействия федеральных, региональных и территориальных подразделений ГПС России с иными федеральными органами государственной власти представляется создание специализированных постоянных оперативных групп в подразделениях, которые осуществляли бы свою работу с момента введения режима чрезвычайного положения. Для выполнения отдельных задач в их состав могут привлекаться и представители других ведомств: Роспотребнадзора, Министерства обороны Российской Федерации, Министерства здравоохранения и т. п.
Объединение таких подразделений в составе группы предопределяет, как отмечает В. М. Палий, возникновение следующих преимуществ для обеспечения чрезвычайного положения:
1) создаются реальные возможности для совместной деятельности (разработка единых планов, обсуждение результатов) и повышение ее эффективности, поскольку все действия выполняют одновременно для выполнения общей задачи,
2) возрастает маневренность сил в связи с возможностью вести и осуществлять мероприятия одновременно в разных направлениях, разных местах, сконцентрировать усилия в решающий момент,
3) обеспечивается возможность концентрации имеющейся информации [9, с. 201].
Сравнивая правовые и организационные аспекты выполнения ГПС России непосредственной компетенции и задачи по оказанию содействия при чрезвычайных ситуациях, следует отметить имеющуюся сегодня недостаточную правовую регламентацию действий органов внутренних дел при выполнении задач по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, послуживших основанием введения режима чрезвычайного положения.
Правовой механизм регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе функционирования органов внутренних дел Российской Федерации в период угрозы возникновения, непосредственно при чрезвычайных ситуациях различного характера и при ликвидации их последствий, на наш взгляд, носит дискретный (от лат. «разделенный, прерывистый») характер. В этой связи, можно согласиться с Ю. Г. Федотовой, отмечающей, что дискретность правового регулирования в данной сфере, в свою очередь, приводит к возможному замещению нелегитимными способами действий, которые могут использоваться участниками этих общественных отношений [12, с. 18].
Поэтому, в целях совершенствования правовых и организационных основ деятельности сил и средств ГПС России, привлекаемых к ликвидации чрезвычайных ситуаций, органов внутренних дел и иных органов государственной власти следует дополнить федеральное законодательство нормами права, определяющими перечень первоочередных, незамедлительно выполняемых мероприятий при угрозе либо наступлении рассматриваемых чрезвычайных ситуаций. Кроме того, должны быть определены органы оперативного управления, силы и средства, обеспечивающие выполнение первоочередных мероприятий. Также следует определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за формирование ведомственной или межведомственной группировки сил и средств, привлекаемой для выполнения задач по предупреждению или пресечению чрезвычайных ситуаций, по минимизации и (или) ликвидации их последствий и по нормализации обстановки. разумеется, целесообразней всего подобные полномочия возложить на МЧС России.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года) // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
- Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277
- Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3648.
- Федеральный закон «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 2. Ст. 121.
- Айол А. А. Изменения в нормативных правовых актах Российской Федерации, связанные с противодействием распространению COVID-19 / А. А. Айол // Гражданская оборона и защита от чрезвычайных ситуаций в учреждениях, организациях и на предприятиях. 2020. № 6. С. 13
- Алауханов Е. О. Организационно-правовые и процессуальные аспекты деятельности органов уголовного преследования в кризисных ситуациях / Е. О. Алауханов // Российский следователь. 2016. № 2. С. 24–27.
- Старостин С. А. Чрезвычайное положение: монография / С. А. Старостин. М., 2019. С. 41.
- Палий В. М. Юридические гарантии прав человека как принцип обеспечения общественной безопасности в современной России / В. М. Палий // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2016. № 3. С. 201.
- Россинский С. Б. О полномочиях должностных лиц, осуществляющих следственные действия: вопросы теории и практики / С. Б. Россинский // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 8. С. 73.
- Смирный А. М. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации/А. М. Смирный: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17.
- Федотова Ю. Г. Гносеологические проблемы исследования участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства в условиях динамики правового регулирования общественных отношений и содержания военных угроз и опасностей / Ю. Г. Федотова // Современное право. 2016. № 5. С. 18.
