В статье рассмотрен основной муниципальный нормативный правовой учредительный акт, а также изложены требования к содержанию устава муниципалитета. Цель проводимого научного исследования называется комплексный системно-правовой и теоретический анализ проблем, связанных с определением Устава муниципальных образований.
Ключевые слова: акты субъектов, закон, источники, местное самоуправление, нормативный акт, правовые акты, Устав.
The article considers the main municipal normative legal constituent act, as well as the requirements for the content of the municipal Charter. The purpose of the research is a comprehensive system-legal and theoretical analysis of problems related to the definition of the Charter of municipalities.
Keywords: acts of subjects, law, sources, local self-government, normative act, legal acts, Charter.
Для начала необходимо сказать, что в муниципальном праве тема, которая касается содержания устава муниципального образования является дискуссионной на сегодняшний день, хоть и в ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», есть понятие муниципального правового акта, а также в ст. 43 настоящего ФЗ указано о высшей юридической силе устава [2].
Уставы муниципальных образований в современной муниципальной практике нашей страны представляют собой документы, охватывающие различные нормы и институты местного самоуправления. Следует отметить, что они не обладают свойством стабильности, как например, Конституции Российской Федерации. По содержанию и форме уставы муниципальных образований зачастую полностью различаются, что позволяет выделить лишь определенные тождественные характеристики для определенной категории муниципальных образований. Отдельные ученые, например, А. В. Батанов очерчивает Устав как основной нормативный акт локальной саморегуляции [8, c. 182]. А И. О. Зайцева, поддерживая важность этой «коммунальной конституции» для регулирования жизнедеятельности муниципального образования, акцентирует внимание на существовании самостоятельного правового института в системе права Российской Федерации — муниципального уставного права [9, c. 96] (с собственным предметом правового регулирования). Необходимо отметить, что с 2017 года Министерством юстиции Российской Федерации разрабатываются модельные уставные документы, которые, по мнению их авторов, должны стать методологической основой для разработки таких текстов актов [12].
На сегодняшний день, ученые-правоведы предлагают внести некоторые изменения в действующее муниципальное законодательство.
Так, например, Бабошин О. А. в своей научной статье предлагает дополнить ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», следующим нормативным определением устава муниципального образования: устав муниципального образования — основной муниципальный нормативный правовой учредительный акт, регулирующий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации организацию и осуществление местного самоуправления на территории муниципального образования и обладающий высшей юридической силой в системе иных муниципальных правовых актов. По сути, в данном определении можно увидеть такие признаки устава: во-первых, это основной акт местного самоуправления, что обусловливает его место среди других актов муниципального нормотворчества; во-вторых, это нормативно-правовой акт, что дает возможность понять правовую природу этих актов; в-третьих, это регулятор определенных общественных отношений, которые, в-четвертых, касаются всех сфер жизни местного самоуправления, является характеристикой об объектной направленности муниципального уставного регулирования.
Данные дефиниции отличаются не столько своими качественными характеристиками (что объективно), сколько объемом самого понятия (включенностью в него основных признаков устава). Приведем лишь несколько примеров [7, c. 77].
В Уставе муниципального образования Красноперекопского района Республики Крым не указано определение «Устав» [6].
В Уставе города Курска также нет прямого определения Устава, тем не менее содержится положение о его высшей юридической силе на данной территории. Данное положение содержится в статье 2 Устава г. Курска [3].
В Уставе города Волжский Волгоградской области указано, что устав является «актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории городского округа. Никакие иные правовые акты органов и должностных лиц городского округа не должны противоречить ему» [5].
В Уставе городского округа Лесосибирск (Красноярский край) содержится, на наш взгляд, весьма ёмкое и точное определение: «устав — нормативный правовой акт, регулирующий организацию и осуществление местного самоуправления на территории муниципального образования в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций» [4].
Отметим, что в федеральном законодательстве закреплено не только право, (одновременно и обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но фиксируется достаточно полно сама архитектоника данного нормативного правового акта, его внутреннее содержательное строение.
В Федеральном законе № 131оФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал значительно расширен перечень требований к содержанию устава муниципального образования. В общей сложности этой проблеме посвящены 30 статей закона. Всё это усложняет требования к содержанию устава муниципалитета, что очень часто не учитывается муниципальными нормотворцами, которые стараются осветить в своих уставах 9 обязательных норм ст. 44, совершенно игнорируя требования большинства остальных статей.
Анализ федерального законодательства показывает, что большинство вопросов, подлежащих отражению в уставе муниципального образования, вариативны, т. е. могут принимать различные значения в рамках, установленных законом. Кроме того, даже необходимость отражения тех или иных вопросов в уставе также регламентируется Федеральным законом тремя различными нормами.
Российское законодательство содержит перечень положений, которые отражаются в уставе муниципального образования в открытым. Соответственно, появляется проблема по улучшению содержания устава муниципального образования.
Первым пунктом является необходимость указания всех положений, которые регламентирует закон, а вторым пунктом — необходимость соблюдения всех мер воспроизведения в рассматриваемом нами документе положений законов на федеральном и региональном уровне.
Отметим, что является важным учесть в уставе муниципального образования конкретные особенности определенного муниципального образования.
В соответствии с действующим законодательством нашей страны (ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), в уставе необходимо отразить:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления.
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
Виды муниципальных правовых актов указаны в ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о чем уже говорилось выше. Частью 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено обязательное право подписания нормативных правовых актов, принятых представительным органом главой муниципального образования. Причём это право корреспондируется с его правом отлагательного вето в отношении данных актов. Закон регламентирует также и механизм преодоления вето главы муниципального образования.
Что касается порядка принятия и вступления в силу устава муниципального образования, то эти вопросы регулируются ст. 44 Федерального закона и о них будет говориться ниже;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц. Федеральный закон требует, чтобы при определении срока полномочий этот срок был не менее 2 и не более 5 лет. При этом решения об изменении срока полномочий применяются только к выборным должностным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения.
Дополнением, внесённым в Федеральный закон № 131 Федеральным законом от 02.06.2016 № 171-ФЗ, введено положение о том, что уставом муниципального образования могут устанавливаться ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования, более определенного данным уставом количества сроков подряд;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Большинство муниципальных уставов даже статью не переименовали, как это сделал федеральный законодатель.
9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчёта об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Это, как правило, заключительные разделы (главы) уставов муниципальных образований.
Здесь необходимо достаточно подробно регламентировать порядок внесения изменений и дополнений в его текст.
Прежде всего, определить круг субъектов, имеющих право инициировать внесение поправок, порядок работы с такого рода правотворческими предложениями, жестко закрепить принцип внесения изменений и дополнений [11].
Другие нормы, могут иметь и, как правило, имеют:
1) тождественный законодательному определению характер,
2) отсылают к нормам законодательства,
3) конкретизируют (детализируют) отдельные общие общегосударственные нормы.
Ведь, кроме правоустанавливающего характера по организации и деятельности муниципального образования, он может регламентировать название, границы и территорию такого образования, вопросы местного значения, что относятся к его ведению, организационную структуру самоуправления, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, основания и виды ответственности, экономическую и финансовую основы, особенности проживания национальных групп и общностей, коренных народов с учетом местных и исторических особенностей [10, c. 199].
При этом вариативность избрания способов и моделей организации управления муниципального образования с учетом принадлежности к определенному субъекту федерации достаточно велика.
Итак, вопросы, которые подлежат регулированию исключительно уставом муниципального образования, носят второстепенный характер. Они не касаются основ местного самоуправления на определенной территории муниципального образования.
Содержание же устава состоит из обязательных и дополнительных положений. Обязательные положения определены муниципальным законодательством Российской Федерации, а дополнительные положения включаются в устав по желанию самого муниципального образования. Ч. 1 статьи 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет структуру устава муниципального образования.
Тем не менее, законом не определено конкретное понимание о структуре устава муниципального образования. На основании этого, каждым муниципальным образованием разрабатывается и принимается свой устав, исходя из собственных представлениях об их структуре и составе.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.08.2020) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822.
- Устав города Курска (принят решением Курского городского Собрания от 12.04.2007 № 332–3–РС) // Городские известия. — 2007. — № 67–68.
- Устав города Лесосибирска. Принят решением Лесосибирского городского Совета от 30 апреля 1997 г. № 19 (в ред. от 23.09.2019) [электронный ресурс] // http://www.consultant.ru/ (дата обращения 19.10.2020)
- Устав городского округа — город Волжский Волгоградской области (принят в новой редакции постановлением Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 27.05.2005 № 137/1) (ред. от 23.09.2019) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Южному федеральному округу 09.11.2005 № RU343020002005001) // Вести Волжской городской Думы. — 2007. — № 1.
- Устав муниципального образования Красноперекопский район Республики Крым [электронный ресурс] // https://krpero.rk.gov.ru/ru/document/show/459 (дата обращения 19.10.2020)
- Бабошин О. А. Юридическая природа устава муниципального образования// Муниципалитет: экономика и управление. — 2019. — № 2 (27). — С. 77.
- Батанов О. В. Муниципальное образование — основа местного самоуправления в Российской Федерации: монография. — Краснодар, Дело, 2017. — 260 с.
- Зайцева И. А. Муниципальное уставное право в системе права: некоторые вопросы теории и практики // Форум права. — 2018. — № 1.– С. 96–100.
- Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — М.: Проспект, 2013. — С. 199. — 552 с
- Палазян А. С. Устав муниципального образования: проблемы структурирования, принятия и государственной регистрации // Общество и право. — 2011 — № 5. — С. 47.
- Министерство юстиции Российской Федерации. — Режим доступа: https://minjust.ru/ru/modelnye–ustavy–municipalnogo–obrazovaniya (дата обращения: 19.10.2020).
